Thailand's Refugee Policy

Thailand's Refugee Policy พัฒนา ราชวงศ์ อาศรมภูมิวิทยาศาสตร์ สาขาวิชาภูมิศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร แปลและเรียบเรียงจาก John R.Rogge. (1990) RETURN TO CAMBODIA: The Significance and Implications of Past, Present and Future Spontaneous Repatriations. Prepared for the International Study of Spontaneous Repatriation, Sponsored by the Ford Foundation. ประเทศไทยมีนโยบายผู้ลี้ภัยแบบผสมผสาน (eclectic refuge policy) ด้วยการรับมือและตอบสนองต่อผู้ลี้ภัยชาวเขมรที่หล่อหลอมขึ้นมาจากความกังวลด้านเศรษทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และความมั่นคงของประเทศ รวมถึงการเมืองในระดับภูมิภาคและระดับโลกด้วย ซึ่งการทำความเข้าใจวิวัฒนาการของนโยบายดังกล่าวถือเป็นสิ่งจำเป็น เพื่ออธิบายว่าเหตุใดความมุ่งมั่นในการส่งผู้ลี้ภัยกลับประเทศต้นทาง (repatriation) จึงเป็นหัวใจสำคัญอย่างยิ่งในการกำหนดนโยบายตอบสนองต่อผู้ลี้ภัยชาวเขมรตลอดช่วงทศวรรษครึ่งที่ผ่านมา และแม้ว่าประเด็นเน้นหนักในที่นี้จะอยู่ที่นโยบายต่อผู้ลี้ภัยชาวกัมพูชาเป็นหลัก แต่การทบทวนเรื่องนี้ก็จำเป็นต้องพิจารณาให้อยู่ในบริบทที่กว้างขึ้น นั่นคือ ปฏิกิริยาของประเทศไทยต่อวิกฤตผู้ลี้ภัยอินโดจีน สำหรับการพัฒนานโยบายของประเทศไทยเกี่ยวกับผู้ลี้ภัยอินโดจีนนั้น วิทิต มันตาภรณ์ (Muntarbhorn, 1989) ได้ระบุถึงระยะย่อมนโยบายในอดีตไว้ 3 ระยะ และได้ตั้งข้อสังเกตว่ากำลังเริ่มเข้าสู่ระยะที่ 4 ดังนี้ - ช่วง 1975-1979 เป็นระยะป้องกันและตอบโต้ (The preventive and retaliatory phase) - ปลายปี 1979 ถึงต้นปี 1980 เป็นระยะเปิดประตู (The 'open door' phase) - ช่วง 1980–1989 เป็นระยะการปราบปราม/ยับยั้งอย่างมีมนุษยธรรม (The humane deterrence phase) และ - ระยะประตูแกว่ง/เปิด-ปิดตามสถานการณ์ (a 'swinging door' phase) นอกจากนี้ ควรเพิ่มระยะก่อนปี 1975 เข้าไปด้วย ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ความวิตกกังวลและความกังวลต่างๆ ที่แสดงออกมาหลังปี 1975 ได้มีมูลเหตุหรือรากเหง้าเริ่มต้นมาจากยุคนี้ โดยเนื้อหาในแต่ละระยะจะถูกอธิบายไว้ในส่วนถัดไป The pre-1975 policy ตามที่ได้แสดงไว้ในส่วนที่ 2 ประเทศไทยมักเป็นประเทศรองรับผู้ลี้ภัยจากประเทศเพื่อนบ้านทั้งหมด รวมถึงจากจีนและเวียดนามเสมอมา โดยเฉพาะชาวเวียดนามที่มีบทบาทโดดเด่นเป็นพิเศษ และการเดินทางเข้ามาเป็นจำนวนมากนับตั้งแต่ต้นศตวรรษนี้ (ศตวรรษที่ 20) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ได้ปลุกความวิตกกังวลในหมู่คนไทยเกี่ยวกับการแผ่อิทธิพลของเวียดนาม (Vietnamese hegemony) ในภูมิภาคอยู่เสมอ อย่างไรก็ตาม แม้จะมีความกังวลดังกล่าว โดยทั่วไปแล้วประเทศไทยก็ยังแสดงมิตรไมตรีด้วยการอนุญาตให้ผู้ลี้ภัยสามารถตั้งถิ่นฐานและกลมกลืนเข้ากับชุมชนท้องถิ่นได้ ทั้งนี้ ผู้ลี้ภัยชาวเวียดนาม "รุ่นเก่า" จำนวนมาก (กล่าวคือ กลุ่มที่เข้ามาก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2) ก็สามารถขยับขยายขึ้นสู่ชนชั้น/สถานะที่ค่อนข้างสูงในสังคมไทยได้สำเร็จ รัฐบาลทหารที่ก้าวสู่อำนาจในปี 1949 ได้เปลี่ยนท่าทีของประเทศไทยที่มีต่อผู้ลี้ภัยชาวเวียดนาม โดยนโยบายต่างประเทศของผู้นำทหารชุดใหม่มีลักษณะต่อต้านคอมมิวนิสต์ ต่อต้านจีน และต่อต้านเวียดนาม ส่งผลให้ชาวเวียดนามถูกจำกัดให้อยู่อาศัยได้เพียงใน 12 จังหวัดของภาคตะวันออกเฉียงเหนือเท่านั้น และต่อมาในปี 1950 มาตรการจำกัดเพิ่มเติมได้บีบพื้นที่การตั้งถิ่นฐานให้เหลือเพียง 8 จังหวัด และลดลงเหลือเพียง 5 จังหวัดในที่สุด ในช่วงทศวรรษ 1950 จำนวนคนอินโดจีนในประเทศไทยยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทั้งจากการเพิ่มขึ้นตามธรรมชาติและการทะลักเข้ามาเพิ่มเติมจากเวียดนาม รวมถึงจากลาวและกัมพูชาในจำนวนที่น้อยกว่าในช่วงปีท้ายๆ ของสงครามฝรั่งเศส-อินโดจีน การที่ผู้ลี้ภัยจำนวนมากเป็นผู้สนับสนุนอย่างแข็งขันของกลุ่มเวียดมินห์ (Vietminh) ยิ่งเพิ่มความหวาดกลัวให้กับประเทศไทยว่าจะเกิด "สายสืบ/ไส้ศึก" คอมมิวนิสต์ (fifth column) ขึ้นภายในชายแดนของตน ภายหลังการพ่ายแพ้ของฝรั่งเศสที่เดียนเบียนฟูในปี 1954 ประเทศไทยจึงตัดสินใจส่งชาวเวียดนามทั้งหมดกลับประเทศ และในปี 1960 ได้มีการลงนามข้อตกลงกับเวียดนามเหนือ โดยชุมชนชาวเวียดนามทั้งหมดจะต้องถูกส่งกลับไปยังประเทศต้นทาง มีชาวเวียดนามรวมทั้งสิ้น 80,000 คนที่ลงทะเบียนเพื่อส่งกลับ และมีการส่งกลับไปแล้วราว 35,000 คน จนกระทั่งเกิดอุบัติการณ์อ่าวตังเกี๋ย (Gulf of Tonkin incident) ซึ่งทำให้กระบวนการส่งกลับต้องหยุดชะงักลงในอีก 4 ปีต่อมา ความหวาดกลัวที่ว่าชาวอินโดจีนเป็นองค์ประกอบของการบ่อนทำลายภายในประเทศไทยยังคงดำเนินต่อไปตลอดช่วงทศวรรษ 1960 จนกระทั่งสิ้นสุดสงครามเวียดนาม การก่อสู้ของฝ่ายคอมมิวนิสต์ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือของไทยเองก็ทวีความรุนแรงขึ้นในช่วงทศวรรษ 1960 โดยพบคอมมิวนิสต์ชาวอินโดจีนมีส่วนเกี่ยวข้องในหลายเหตุการณ์ ดังนั้น จึงไม่ใช่เรื่องน่าประหลาดใจที่ความหวาดกลัวของไทยต่อความเสี่ยงด้านความมั่นคงที่เกิดจากผู้ลี้ภัยจากประเทศคอมมิวนิสต์เพื่อนบ้าน ได้กลายมาเป็นคุณลักษณะสำคัญในนโยบายผู้ลี้ภัยของไทยนับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา การทะลักเข้ามาในยุคแรกๆ เหล่านี้ไม่เคยได้รับการยอมรับจากนานาชาติว่าเป็นการเคลื่อนย้ายของผู้ลี้ภัย (refugee movements) และส่งผลให้ประเทศไทยไม่เคยได้รับความช่วยเหลือใดๆ เพื่อช่วยในการตั้งถิ่นฐานและการกลมกลืนกับชุมชนท้องถิ่น การขาดการยอมรับจากประชาคมโลกต่อภาระด้านผู้ลี้ภัยที่เกิดขึ้นในประเทศไทย อันเป็นผลตามมาจากการถอนกำลังของชาติตะวันตก/ยุโรปออกจากภูมิภาคหลังสงคราม ไม่ได้ถูกลืมเลือนไปในปี 1975 เมื่อกลุ่มผู้ลี้ภัยจำนวนมหาศาลต้องมาจ่อรออยู่ที่ชายแดนไทยอีกครั้งภายหลังสิ้นสุดสงครามเวียดนาม นอกจากนี้ ประสบการณ์ในอดีตของไทยเกี่ยวกับผู้ลี้ภัยยังน่าจะมีส่วนทำให้ไทยไม่เคยเข้าเป็นภาคีสมาชิกของทั้งอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UN Convention on Refugees) หรือพิธีสารว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UN Protocol on Refugees) ซึ่งประเด็นหลังนี้ถือเป็นข้อคิดสำคัญอย่างยิ่งสำหรับการประเมินและวิเคราะห์นโยบายของไทยอย่างตรงไปตรงมา The preventive and retaliatory phase of 1975 to 1979 เข้าสู่เดือนมิถุนายน 1975 เพียงไม่นานหลังจากระลอกผู้ลี้ภัยแรกหลังสงครามเวียดนามเริ่มหลั่งไหลเข้ามาในประเทศไทย รัฐบาลไทยได้กำหนดแนวทางนโยบายไว้ดังนี้ (Muntarbhorn, 1989: 28): - หากผู้พลัดถิ่นพยายามเดินทางเข้ามาในราชอาณาจักร จะต้องดำเนินมาตรการส่งตัวออกนอกราชอาณาจักรให้เร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้ หากไม่สามารถผลักดันกลับออกไปได้ ให้กักตัวไว้ในค่าย - ผู้พลัดถิ่นที่เดินทางเข้าประเทศจะต้องมารายงานตัวต่อเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องและถูกกักตัวไว้ในค่าย หากไม่ปฏิบัติตามจะถือว่าเป็นผู้เข้าเมืองผิดกฎหมาย และจะถูกดำเนินคดีตามกฎหมายต่อไป - ผู้พลัดถิ่นจะถูกปลดอาวุธทันทีเมื่อก้าวเข้าสู่เขตแดนไทย - กระทรวงมหาดไทยจะเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดตั้งค่ายชั่วคราวเพื่อรองรับผู้พลัดถิ่นตามหลักมนุษยธรรม และ - กระทรวงการต่างประเทศจะทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานกับองค์การระหว่างประเทศ และติดต่อกับรัฐบาลลาว กัมพูชา และเวียดนาม เพื่อร้องขอให้รับพลเมืองของตนเองกลับประเทศ การรับมือกับผู้ลี้ภัยชาวเขมรและลาวระลอกแรกที่เข้ามาในประเทศไทยในปี 1975 นั้น มุ่งเน้นย้ำให้ทราบกันว่าทางเลือกของผู้ลี้ภัยถูกจำกัดไว้เพียงสองทางเท่านั้น คือ การเดินทางกลับประเทศต้นทาง หรือการไปตั้งถิ่นฐานใหม่ถาวรในประเทศที่สาม ในขณะเดียวกัน รัฐบาลจัดตั้งใหม่ทั้งในลาวและกัมพูชต่างก็กังวลที่จะหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดการรวมตัวกันของพลเมืองตนเองในค่ายพักพิงตามชายแดน ซึ่งอาจใช้เป็นฐานในการดำเนินกิจกรรมกองกักอาวุธซุ่มยิง (Songprasert and Chongwatana, 1989) ทั้งสองรัฐบาลต่างประกาศว่ามีความปลอดภัยสำหรับผู้ลี้ภัยในการเดินทางกลับประเทศ อย่างไรก็ตาม ไม่มีผู้ลี้ภัยแม้แต่คนเดียวที่เลือกจะเดินทางกลับไปยังประเทศใดประเทศหนึ่งในช่วงปี 1975–1979 การตอบรับเบื้องต้นต่อข้อเสนอของประเทศไทยไปยังประเทศที่มีศักยภาพในการรับไปตั้งถิ่นฐานใหม่นั้นมีอยู่อย่างจำกัด อีกทั้งยังเริ่มชัดเจนว่า ในช่วงแรกนั้น ประเทศรับตั้งถิ่นฐานสนใจเฉพาะผู้ลี้ภัยที่มีภูมิหลังมาจากเมืองและมีการศึกษาเท่านั้น ซึ่งประเด็นนี้ยิ่งตอกย้ำจุดยืนของประเทศไทยในการป้องกันไม่ให้ผู้ลี้ภัยเข้ามาเพิ่มเติม นอกจากนี้ ผู้ลี้ภัยชาวเวียดนามทางเรือ (boat people) ก็เริ่มเดินทางมาถึงในจำนวนที่เพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งซ้ำเติมปัญหาผู้ลี้ภัยทางบก (land people) ชาวเขมรและลาวที่มีอยู่เดิม แนวคิดเรื่องการผลักดันผู้ลี้ภัยกลับ (refoulement) จึงเริ่มได้รับการพิจารณาอย่างจริงจัง โดยผู้ลี้ภัยทางเรือถูกผลักดันกลับสู่ออกทะเล และมีการขู่ว่าจะส่งกลับผู้ลี้ภัยทางบกโดยบังคับอยู่เรื่อยๆ รัฐบาลเขมรแดงประสบความสำเร็จในการปิดชายแดนที่ติดกับประเทศไทย ส่งผลให้ภายหลังการอพยพหลบหนีระลอกแรกหลังการปฏิวัติ มีผู้ลี้ภัยเดินทางมาถึงเพียงจำนวนน้อยมากในอีก 4 ปีต่อมา นอกจากนี้ ความสนใจของรัฐบาลไทยยังถูกดึงไปที่การเดินทางมาถึงของผู้ลี้ภัยทางเรือที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้สถานการณ์ผู้ลี้ภัยตามชายแดนกัมพูชาเริ่มทรงตัวในช่วงปี 1976-1978 และมีความก้าวหน้าอย่างมากในกระบวนการรับไปตั้งถิ่นฐานใหม่ ภายหลังการบุกกัมพูชาของเวียดนามในปลายเดือนธันวาคม 1978 สถานการณ์ผู้ลี้ภัยตามแนวชายแดนได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างสิ้นเชิง การทะลักเข้ามาระลอกใหม่ก่อให้เกิดความสุ่มเสี่ยงเนื่องจากทั้งพลเรือนและกองกำลังเขมรแดงที่กำลังถอยทัพต่างเริ่มมารวมตัวกันตามแนวชายแดน ยิ่งไปกว่านั้น เหตุการณ์นี้เกิดขึ้นในช่วงเวลาเดียวกับที่วิกฤตผู้ลี้ภัยทางเรือกำลังขึ้นสู่จุดสูงสุด และแรงกดดันจากการเพิ่มขึ้นของผู้ลี้ภัยชาวลาวก็กำลังทวีความรุนแรงขึ้นเช่นกัน ประเทศไทยจึงใช้นโยบายที่แข็งกร้าวโดยมุ่งเป้าไปที่การกักผู้ลี้ภัยชาวเขมรให้อยู่เฉพาะบริเวณชายแดนไม่ว่าจะต้องแลกด้วยอะไรก็ตาม ตลอดปี 1979 องค์กรบรรเทาทุกข์ระหว่างประเทศถูกขอร้องให้เข้ามาให้บริการดูแลกลุ่มผู้พลัดถิ่นจำนวนมหาศาลซึ่งมักมีภาวะทุพโภชนาการขั้นรุนแรงที่กระจายตัวอยู่ตามแนวชายแดนไทย-กัมพูชา ทั้งในฝั่งทิศใต้ ตอนกลาง และทิศเหนือ สถานการณ์วิกฤตทวีความรุนแรงยิ่งขึ้นในช่วงกลางฤดูร้อนปี 1979 เนื่องจากภาวะขาดแคลนอาหารในกัมพูชาได้ผลักดันให้คนจำนวนมากยิ่งขึ้นเดินทางมายังชายแดน ทว่าชายแดนยังคงถูกปิดไว้อย่างแน่นหนา เพื่อเป็นการเน้นย้ำถึงนโยบายไม่รับผู้ลี้ภัย ประเทศไทยได้ส่งตัวผู้ลี้ภัยจำนวนระหว่าง 43,000-45,000 คนกลับข้ามชายแดนไปบังคับทางปราสาทพระวิหาร ทำให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักจากประชาคมโลกที่ตามมาจากเหตุการณ์ผลักดันกลับในครั้งนี้ รวมถึงการเรียกร้องจากเลขาธิการสหประชาชาติ ส่งผลให้ประเทศไทยต้องทบทวนเรื่องการส่งกลับโดยบังคับเพิ่มเติมใหม่อีกครั้ง จนกระทั่งในเดือนตุลาคม 1979 นายกรัฐมนตรีของไทย พลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ได้เดินทางไปเยือนพื้นที่ชายแดนและ "มีความตกใจอย่างเห็นได้ชัดต่อความทุกข์ยากที่พบเห็น" (Shawcross, 1984: 172) ภายในเวลาเพียงไม่กี่วันหลังการเยือน ประเทศไทยจึงได้ประกาศใช้นโยบาย 'เปิดประตู' (open door policy) สำหรับผู้ลี้ภัยชาวเขมร อย่างไรก็ตาม ต้องเน้นย้ำว่าการเปลี่ยนท่าที (change of heart) ในครั้งนี้ ไม่ได้มาจากเหตุผลด้านมนุษยธรรมเพียงอย่างเดียว ภัยคุกคามจากการแผ่อิทธิพลของเวียดนาม (Vietnamese hegemony) ในภูมิภาค ได้ทำให้ประเทศไทย รวมถึงประชาคมอาเซียนโดยรวม มองว่ากองกำลังเขมรแดงเป็นเพียงกำลังทหารกลุ่มเดียวที่มีศักยภาพมากพอในการต่อต้านการขยายอำนาจของเวียดนามในภูมิภาคอย่างเป็นรูปธรรม ดังนั้น การอนุญาตให้บุคลากรฝ่ายเขมรแดงและกลุ่มพลเรือนที่เกี่ยวข้องเดินทางเข้ามาในประเทศไทยได้ จึงเป็นการมอบโอกาสให้พวกเขาได้ฟื้นฟูและรวมกำลังกันใหม่ ซึ่งส่งผลให้พวกเขามีสถานะที่เข้มแข็งขึ้นในการต่อต้านเวียดนามได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งสหรัฐอเมริกาและจีนต่างก็ให้การสนับสนุนยุทธศาสตร์นี้อย่างแข็งแข็ง อย่างไรก็ตาม ต้องไม่ลืมเหตุผลพื้นฐานที่แท้จริง (raison d'être) ของยุทธศาสตร์นี้ นั่นคือ ชาวกัมพูชาได้รับที่พักพิงในประเทศไทยภายใต้ข้อตกลงและเงื่อนไขที่รับรู้ตรงกันว่า ทั้งหมดจะต้องถูกส่งกลับประเทศต้นทางในท้ายที่สุด The 'open door' phase of late-1979 to early-1980 การประชุมระหว่างประเทศว่าด้วยผู้ลี้ภัยอินโดจีนถูกจัดขึ้นที่กรุงเจนีวาในช่วงกลางปี 1979 ซึ่งมีการรับปากอย่างหนักแน่นยิ่งขึ้นจากประเทศอุตสาหกรรมตะวันตกในการช่วยเหลือเรื่องการส่งผู้ลี้ภัยอินโดจีนไปตั้งถิ่นฐานใหม่ ได้ส่งผลกระทบอย่างชัดเจนต่อ "ผ่อนคลาย/ปรับให้เป็นเสรี" (liberalization) ของนโยบายไทย ข้อพิจารณาเชิงยุทธศาสตร์ตามแนวชายแดนกัมพูชา ประกอบกับการรณรงค์ผลักดันทางการทูตอย่างมีประสิทธิภาพโดยรัฐบาลหลายประเทศและสหประชาชาติ ได้กลายเป็นแรงจูงใจเพิ่มเติม ดังนั้น ในวันที่ 19 ตุลาคม 1979 รัฐบาลไทยจึงได้ประกาศใช้นโยบาย 'เปิดประตู' (open door policy) ซึ่งประกอบด้วยข้อกำหนดดังต่อไปนี้ (Muntarbhorn, 1989: 30): - ไม่ว่าการหลั่งไหลเข้ามาของผู้พลัดถิ่นจะมีจำนวนมากเพียงใด จะไม่มีใครถูกผลักดันกลับออกไป - การเดินทางเข้าสู่ประเทศไทยสำหรับพลเรือนชาวเขมรที่ได้รับความเดือดร้อนจะทำได้โดยไม่มีอุปสรรคขัดขวาง - ผู้พลัดถิ่นจะได้รับการพักพิงชั่วคราว จนกว่าจะสามารถเดินทางกลับสู่ภูมิลำเนาของตนได้หลังจากเหตุกระทบกระทั่ง/การสู้รบยุติลง หรือได้รับการส่งไปตั้งถิ่นฐานใหม่ในประเทศที่สาม และ - หากผู้พลัดถิ่นสมัครใจที่จะเดินทางกลับประเทศ การส่งกลับจะทำโดยความสมัครใจและรับรู้โดย UNHCR เพียงไม่กี่วันหลังจากการประกาศนโยบาย ผู้ลี้ภัยกลุ่มแรกเริ่มเดินทางมาถึงค่ายสระแก้ว และในช่วงเวลาสามเดือนต่อมา มีผู้ลี้ภัยชาวเขมรประมาณ 160,000 คน ได้รับการดูแลในศูนย์พักพิง/ศูนย์กักกันชั่วคราวในประเทศไทย ในขณะเดียวกัน การรวมตัวกันของผู้พลัดถิ่นเพิ่มเติมยังคงก่อตัวขึ้นตามแนวชายแดน เนื่องจากภาวะขาดแคลนอาหารและการสู้รบระหว่างกองทัพเวียดนามกับกองกำลังเขมรแดงที่ยังคงตกค้างอยู่ยังคงดำเนินต่อไป เนื่องด้วยอุปสรรคทางการเมืองและความยุ่งยากลำบากใจในการจัดตั้งโครงการบรรเทาทุกข์เข้าไปในกัมพูชาผ่านทางพนมเปญเพื่อช่วยบรรเทาภัยอดอยากที่คาดว่าจะเกิดขึ้น Prachakam (ประชาคมระหว่างประเทศ) จึงได้จัดตั้ง "สะพานบก" (landbridge) ขึ้นหลายจุดตามแนวชายแดนไทย เพื่อลำเลียงอาหารและเมล็ดพันธุ์ข้าวเข้าไปในกัมพูชา การรวมตัวกันอย่างมหาศาลของผู้พลัดถิ่นชาวเขมรตามแนวชายแดนที่เกิดขึ้นหลังจากนั้น ได้สร้างความกังวลระลอกใหม่ในหมู่เจ้าหน้าที่ไทยว่า การทะลักเข้ามาครั้งใหญ่ครั้งใหม่ของผู้ลี้ภัยจวนจะเกิดขึ้น มีการประเมินว่าผู้คนจำนวนมากที่เดินทางมายัง "สะพานบก" ต่างต้องการเดินทางเข้าสู่ประเทศไทยมากกว่าที่จะเดินทางกลับเข้าสู่พื้นที่ชั้นในของกัมพูชา ความเชื่อนี้ส่งผลให้หลายฝ่ายในรัฐบาลและกองทัพกดดันนายกรัฐมนตรีให้ยกเลิกนโยบาย 'เปิดประตู' อย่างไรก็ตาม ก่อนที่นโยบายจะถูกนำมาทบทวนโดยพลเอกเกรียงศักดิ์ รัฐบาลของท่านก็พ้นจากอำนาจเสียก่อน The 'humane deterrence' phase of 1980 to 1989 ความหวาดกลัวของทางการไทยที่แฝงอยู่ท่ามกลางนโยบาย 'เปิดประตู' คือ การยอมรับผู้ลี้ภัย ประกอบกับโอกาส/แนวโน้มในการส่งไปตั้งถิ่นฐานในประเทศที่สาม ได้สร้างผลกระทบเป็นแม่เหล็ก (magnet effect) ที่ดึงดูดผู้คนจำนวนเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ จากทั้งสามประเทศในอินโดจีนให้เข้ามาในประเทศไทย นโยบาย "การปราบปราม/ยับยั้งอย่างมีมนุษยธรรม" (humane deterrence) จึงได้รับการคิดค้นขึ้นมา โดยมุ่งหมายที่จะส่งสัญญาณในเชิงลบไปยังผู้ที่จะเป็นผู้ลี้ภัยในอนาคต และลดแรงจูงใจไม่ให้พวกเขาเลือกประเทศไทยเป็นจุดหมายปลายทาง แก่นแท้ของการปราบปราม/ยับยั้งอย่างมีมนุษยธรรมมี 4 องค์ประกอบ (Muntarbhorn, 1989: 31) ได้แก่ - ชายแดนไทยถูกปิด ไม่รับผู้เดินทางมาถึงรายใหม่ - ผู้ที่เดินทางเข้าประเทศไทยโดยผิดกฎหมายนับตั้งแต่นโยบายเริ่มมีผลบังคับใช้ จะถูกกักตัวไว้อย่างเข้มงวดในค่ายพักพิงที่มีสภาพความเป็นอยู่อย่างจำกัดและอดออม (austere camps) - จะไม่มีการส่งผู้เดินทางมาถึงรายใหม่เหล่านี้ไปตั้งถิ่นฐานในประเทศที่สาม และ - การปฏิบัติต่อผู้พลัดถิ่นในกลุ่มนี้จะอยู่ในระดับมาตรฐานขั้นต่ำ ซึ่งไม่เกินกว่าความจำเป็นอย่างเคร่งครัดเพื่อการยังชีพเท่านั้น อย่างไรก็ตาม นโยบายนี้ไม่ได้ถูกนำมาบังคับใช้อย่างสม่ำเสมอเท่าเทียมกันกับผู้ลี้ภัยทุกกลุ่มที่เดินทางมาถึงประเทศไทย การพักพิงชั่วคราวถูกมอบให้แก่ชาวลาวทุกคนที่เดินทางมาถึงอย่างง่ายดายจนกระทั่งปี 1985 หลังจากนั้น จึงได้มีการนำระบบคัดกรองรายบุคคลมาใช้ โดยมีเป้าหมายเพื่อแยกแยะระหว่างผู้ลี้ภัยที่แท้จริง (bonafide refugees) กับผู้ย้ายถิ่นฐานด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจ (economic migrants) ซึ่งกลุ่มหลังนี้จะถูกปฏิเสธการพักพิงชั่วคราวและถูกย้ายไปยังค่ายปิดเพื่อรอการส่งกลับประเทศ สำหรับกรณีของชาวเวียดนาม ผู้เดินทางมาถึงรายใหม่ในปี 1981 ถูกกักตัวไว้ในค่ายปราบปรามอย่างมีมนุษยธรรมที่อำเภอสีคิ้ว ซึ่งบางส่วนได้รับการปล่อยตัวเป็นระยะเพื่อไปตั้งถิ่นฐานใหม่ ต่อมาในปี 1986 ชาวเวียดนามที่เหลือทั้งหมดรวมถึงผู้ที่เดินทางมาใหม่ ได้รับสิทธิในการไปตั้งถิ่นฐานใหม่และค่ายที่อำเภอสีคิ้วก็ได้ถูกปิดลง อย่างไรก็ตาม ภายหลังการพุ่งสูงขึ้นของผู้เดินทางมาถึงรายใหม่ในปี 1988 จึงได้มีการหวนกลับไปใช้นโยบายการปราบปรามอย่างมีมนุษยธรรมกับผู้เดินทางมาใหม่ทั้งหมดจากเวียดนามอีกครั้ง ทั้งนี้ ประเด็นการส่งกลับประเทศไม่เคยเป็นปัญหาสำหรับชาวเวียดนาม โดยมีทางเลือก/แนวทางที่เป็นไปได้อยู่ 4 ประการเท่านั้นสำหรับผู้สมัครใจเดินทางกลับจากประเทศไทย The 'swinging door' policy commencing 1989 คำว่า 'ประตูแกว่ง' (swinging door) ถูกคิดค้นขึ้นโดย Muntarbhorn (1989: 34) เพื่ออ้างถึงลักษณะที่มีความผันผวนปรับเปลี่ยนไปมาของนโยบายไทย ซึ่งเป็นนโยบายที่มักจะสร้างความแตกต่างระหว่างกลุ่มผู้ลี้ภัยต่างกลุ่มกัน โดยที่ "...ประตูจะเปิดกว้างสำหรับบางกลุ่มมากกว่ากลุ่มอื่น" เป็นที่ชัดเจนว่าสิ่งที่ระบุไว้ในนโยบายอย่างเป็นทางการไม่ได้สอดคล้องกับสิ่งที่เกิดขึ้นจริงเสมอไป ค่ายเขาอีด่างถือเป็นตัวอย่างที่ดีในเรื่องนี้ แม้ว่าจะถูกปิดลงอย่างเป็นทางการเป็นเวลาสองปีแล้วก็ตาม แต่ค่ายแห่งนี้ยังคงทำหน้าที่รองรับผู้ลี้ภัยอยู่เรื่อยมา และนอกจากข้อเท็จจริงที่ว่าการส่งไปตั้งถิ่นฐานใหม่ไม่ได้เป็นทางเลือกอีกต่อไปแล้ว ค่ายแห่งนี้ก็ดูไม่ได้แตกต่างไปจากช่วงก่อนการ 'สั่งปิด' แต่อย่างใด การเดินทางมาถึงอย่างต่อเนื่องของผู้ลี้ภัย และการยอมรับที่เพิ่มขึ้นต่อข้อเท็จจริงที่ว่าผู้เดินทางมาใหม่ส่วนใหญ่มีแรงจูงใจทางเศรษฐกิจมากกว่าทางเมือง ประกอบกับการตอบรับที่ลดลงในการรับไปตั้งถิ่นฐานใหม่จากประเทศตะวันตก ได้ช่วยตอกย้ำจุดยืนของประเทศไทยในการกีดกันไม่ให้ผู้ลี้ภัยเข้ามา ในทางกลับกัน ผู้เดินทางมาถึงรายใหม่ยังคงได้รับการเปิดให้ข้ามเข้ามา ยิ่งไปกว่านั้น การส่งกลับประเทศดูเหมือนจะกลายมาเป็นยารักษาโรค/ทางออกหลัก (panacea) อีกครั้งสำหรับปัญหาผู้ลี้ภัย ชาวเวียดนามที่เดินทางมาถึงก่อนเดือนมีนาคม 1989 เพิ่งได้รับการจัดหมวดหมู่ใหม่ให้เป็น "ผู้พำนักระยะยาว" (longstayers) และได้รับสิทธิในการส่งไปตั้งถิ่นฐานใหม่ ส่วนผู้ที่เดินทางมาถึงหลังจากนั้นจะต้องผ่านกระบวนการคัดกรองรายบุคคล ซึ่งคล้ายคลึงกับกระบวนการที่นำมาใช้กับชาวลาวลุ่มน้ำในช่วงกลางปี 1985 เพื่อกำหนดสถานภาพผู้ลี้ภัยของพวกเขา บุคคลที่ไม่ผ่านการคัดกรอง (screened-out) จะถูกกักตัวไว้ในศูนย์กักกัน โดยมีเป้าหมายที่แท้จริงคือการส่งกลับประเทศในท้ายที่สุด สำหรับชาวลาว ความสำเร็จที่เพิ่มขึ้นของโครงการส่งกลับอย่างเป็นทางการดูเหมือนจะส่งผลให้เกิดการส่งกลับด้วยความสมัครใจเอง (spontaneous repatriation) เพิ่มมากขึ้นด้วย การคัดกรองอย่างเข้มงวดต่อผู้เดินทางมาถึงรายใหม่ทุกคนยังคงดำเนินต่อไป เนื่องจากไม่มีชาวเขมรในค่ายพักพิงใดๆ ที่มีสิทธิได้รับเลือกไปตั้งถิ่นฐานใหม่ในประเทศที่สามอีกต่อไป และเมื่อพิจารณาว่านโยบายอันแน่วแน่ของประเทศไทยที่จะไม่ยินยอมให้มีการตั้งถิ่นฐานในท้องถิ่นยังคงไม่เปลี่ยนแปลง ความสำคัญของการส่งกลับประเทศจึงกลายเป็นประเด็นที่วิกฤตและสำคัญยิ่งต่อปัญหาผู้ลี้ภัยตามแนวชายแดนกัมพูชา การที่มีความหวังอย่างระมัดระวังอยู่บ้างว่าจะสามารถบรรลุข้อตกลงทางการเมืองได้ แม้อาจจะไม่กระชั้นชิดเท่ากับที่บางฝ่ายหวังหรือคาดการณ์ไว้ ยิ่งเพิ่มการเน้นย้ำไปที่การเตรียมความพร้อมสำหรับการส่งกลับ ประเทศไทยสนับสนุนการส่งกลับประเทศอย่างแข็งแข็ง คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ว่าการดำเนินงานส่งกลับประเทศดังกล่าวควรจะถูกขับเคลื่อนอย่างไร ซึ่งมีแนวทางที่เป็นไปได้อยู่ 4 ประการ ในระดับทางการ การส่งผู้ลี้ภัยกลับกัมพูชาอย่างเป็นระบบและมีการจัดตั้ง (organized repatriation) เป็นแนวทางที่ได้รับการพิจารณาเป็นอันดับแรก และการวางแผนเผื่อฉุกเฉิน (contingency planning) ก็ได้ดำเนินมาเป็นเวลาหนึ่งแล้วทั้งสองฝั่งชายแดน UNHCR ได้รับการมอบหมายให้เป็นหน่วยงานหลักในการจัดกระบวนการส่งกลับ แม้จะมีข้อเท็จจริงที่ว่าในปัจจุบัน UNHCR ไม่ได้มีภารกิจรับผิดชอบโดยตรงต่อผู้ลี้ภัยชาวเขมรกลุ่มอื่นใด นอกเหนือจากจำนวนน้อยนิดที่อยู่ในเขาอีด่างและบ้านทัดก็ตาม เป็นที่ชัดเจนว่าการส่งกลับอย่างเป็นระบบใดๆ โดย UNHCR สามารถพึ่งพาและได้รับความร่วมมือจากรัฐบาลไทยอย่างแน่นอน รายละเอียดของการวางแผนเผื่อฉุกเฉินในปัจจุบันสำหรับกระบวนการดังกล่าวจะแสดงต่อไปในรายงานฉบับนี้ สามารถตั้งสมมติฐานตามความเป็นจริงได้ว่า หากการส่งกลับอย่างเป็นระบบเริ่มขับเคลื่อนขึ้น กระแสการเดินทางกลับเองตามธรรมชาติ (spontaneous repatriation) ที่ดำเนินไปควบคู่กันก็จะเกิดขึ้นตามมาด้วย เหตุผลในเรื่องนี้จะถูกหยิบยกมาอภิปรายในส่วนถัดไปซึ่งว่าด้วยศักยภาพในปัจจุบันสำหรับการส่งกลับ แม้ว่าการเดินทางกลับดังกล่าวนั้นจะตอบสนองวัตถุประสงค์พื้นฐานของไทยในการให้ผู้คนเดินทางกลับกัมพูชาด้วยเช่นกัน แต่อาจต้องเผชิญกับแรงต้าน หากไม่ใช่การคัดค้านอย่างเปิดเผย ในมุมมองเชิงนโยบาย ทั้งนี้ ไม่มีแนวร่วมใดในสามกลุ่มของ CGDK (รัฐบาลผสมกัมพูชาประชาธิปไตย) ที่จะสนับสนุนการเดินทางกลับในลักษณะนี้ เนื่องจากจะส่งผลให้พวกเขาเสียการควบคุมว่าผู้ส่งกลับจะเดินทางกลับไปยังจุดใด และเมื่อพิจารณาถึงความสัมพันธ์ทางการเมืองที่มีอยู่ระหว่างรัฐบาลไทยกับ CGDK จึงยังคงต้องจับตาดูต่อไปว่า กลุ่มแนวร่วมเหล่านี้จะมีอิทธิพลมากน้อยเพียงใดต่อท่าทีของไทยต่อการส่งกลับเองตามธรรมชาติขนาดใหญ่ที่มีศักยภาพจะเกิดขึ้น นอกจากนี้ อาจพบแรงต้านจากฝ่ายไทยต่อการเดินทางกลับเองตามธรรมชาติ เนื่องจากความกังวลเกี่ยวกับความสามารถในการติดตาม/สอดส่องการเคลื่อนย้ายดังกล่าวได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งอันที่จริง ทั้ง UNHCR และ ICRC (คณะกรรมการกาชาดระหว่างประเทศ) ต่างก็มีความกังวลเกี่ยวกับการติดตามสอดส่องการส่งกลับเองตามธรรมชาติเช่นกัน อย่างไรก็ตาม ความกังวลขององค์กรเหล่านี้จะเน้นไปที่สิ่งที่จะเกิดขึ้นกับผู้เดินทางกลับเมื่อไปถึงอีกฝั่งหนึ่งของชายแดน ข้อกังวลหลักของทั้งองค์การระหว่างประเทศและองค์กรเอกชนสาธารณประโยชน์ คือ ความหวาดกลัวว่าการส่งกลับประเทศอาจถูกเกณฑ์หรือขับเคลื่อนโดยแต่ละกลุ่มแนวร่วมในสามกลุ่มของ CGDK เข้าสู่ดินแดนที่แต่ละฝ่ายควบคุมอยู่ในอีกฝั่งหนึ่งของชายแดน ความหวาดกลัวในที่นี้คือการเดินทางกลับดังกล่าวจะเป็นไปตามความสมัครใจอย่างแท้จริงหรือไม่ ในระดับหนึ่ง การเดินทางกลับลักษณะนี้ได้เริ่มขึ้นแล้วตั้งแต่ช่วงปลายปี 1989 และดูเหมือนว่าจะยังคงดำเนินอยู่ในปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื้นที่ที่ควบคุมโดยเขมรแดง ในมุมมองเชิงยุทธศาสตร์ของประเทศไทย ฟังก์ชันการเป็นรัฐเขตกันชน (buffer function) ซึ่งค่ายชายแดนและกองกำลังต่อต้านของแต่ละฝ่ายเป็นตัวแทนอยู่นั้น ถือว่ามีประสิทธิภาพเท่าเทียมกัน หรืออาจมีประสิทธิภาพมากกว่าด้วยซ้ำ หากตั้งรูปร่างอยู่ในพื้นที่อีกฝั่งหนึ่งของชายแดน ดังนั้น จึงมีความวิตกกังวลอยู่บ้างว่า ประเทศไทยอาจจะไม่คัดค้านการเดินทางกลับในลักษณะดังกล่าว ความเป็นไปได้ประการที่สี่ คือ การที่ประเทศไทยเองจะเป็นผู้ดำเนินมาตรการส่งกลับข้ามชายแดน หากตีความว่าเงื่อนไขทางการเมืองเอื้ออำนวยให้เกิดการส่งกลับดังกล่าว ในทางเทคนิคแล้ว ไม่มีชาวเขมรคนใดในประเทศไทยที่เป็น 'ผู้ลี้ภัย' ตามความหมายที่ได้รับการยอมรับในระดับสากล ยิ่งไปกว่านั้น ประเทศไทยไม่ได้ผูกพันตามกฎหมายระหว่างประเทศเกี่ยวกับการปฏิบัติต่อผู้ลี้ภัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นเรื่องการไม่ผลักดันกลับ (non-refoulement) ในฐานะที่เป็นผู้คนต่างด้าวผิดกฎหมายและผู้พลัดถิ่น การส่งชาวเขมรกลับโดยบังคับของประเทศไทยจึงถือว่าเป็นการ 'เนรเทศ' (deportation) มากกว่าที่จะเป็นการผลักดันกลับ (refoulement) ในทางเทคนิค แม้ว่าในปัจจุบันจะไม่มีข้อบ่งชี้ว่าประเทศไทยกำลังพิจารณาทางเลือกดังกล่าว แต่ก็จำเป็นต้องตระหนักเรื่องนี้ไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อพิจารณาถึงประเด็นการส่งกลับตามความสมัครใจ และการรับมือกับความเป็นไปได้ที่จะเกิดแรงต้านต่อการส่งกลับตามความสมัครใจซึ่งจัดตั้งโดย UNHCR หรือวิธีตอบสนองต่อชาวเขมรที่อาจปฏิเสธที่จะเข้าร่วมในการส่งกลับอย่างเป็นระบบดังกล่าว