น้ำชลประทานเพื่อการเกษตร 1

ประสบการณ์การเก็บค่าน้ำชลประทานเพื่อการเกษตร

รองศาสตราจารย์พัฒนา ราชวงศ์ นายกสมาคมภูมิศาสตร์แห่งประเทศไทย

ปาฐกถาพิเศษ การประชุมวิชาการ 'ทรัพยากรธรรมชาติ ภูมิสารสนเทศศาสตร์ และสิ่งแวดล้อม

ครั้งที่ 8' วันที่ 28 มีนาคม 2567 คณะเกษตรศาสตร์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มหาวิทยาลัยนเรศวร

โอกาสที่สมาคมภูมิศาสตร์แห่งประเทศไทยที่ได้เข้าร่วมจัดการประชุมวิชาการ 'ทรัพยากรธรรมชาติ ภูมิสารสนเทศศาสตร์ และสิ่งแวดล้อม ครั้งที่ 8' ระหว่างวันที่ 28-29 มีนาคม 2567 กับคณะเกษตรศาสตร์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มหาวิทยาลัยนเรศวร พร้อมมหาวิทยาลัยเครือข่ายความร่วมมือทางวิชาการ ประกอบด้วยมหาวิทยาลัยมหาสารคาม มหาวิทยาลัยพะเยา มหาวิทยาลัยรามคำแหง มหาวิทยาลัยศิลปากร และมหาวิทยาลัยขอนแก่น สมาคมภูมิศาสตร์แห่งประเทศไทยเห็นว่า ทรัพยากรธรรมชาติมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยเป็นฐานการผลิตทั้งหมดทั้งสิ้น ดังนั้น การพิจารณามูลค่าอย่างละเอียดรอบคอบและครอบคลุม จึงเป็นสิ่งที่จำเป็นจะต้องดำเนินการประเมินมูลค่า ราคา และค่าธรรมเนียม/ค่าบำรุง ต่อเมื่อมีผลตอบแทนที่ครอบคลุมแล้ว จึงค่อยดำเนินการจัดสรรทรัพยากรอย่างเหมาะสมและยั่งยืน

เพื่อให้เกิดความเข้าใจดียิ่งขึ้น งานวิจัย เรื่อง 'Water charging in irrigated agriculture: An analysis of international experience' ของ G. Cornish, B. Bosworth, C. Perry & J. Burke (2004) ภายใต้ FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS เป็นตัวอย่างการพิจารณาประเด็นที่ยกมากล่าวได้อย่างดี จึงขอนำบางส่วนมากล่าวเอาไว้ตรงนี้ และจะได้ใช้รายละเอียดบางส่วนบรรยายในส่วนที่คณะผู้จัดงานมอบหมายให้รับผิดชอบ ประกอบตัวอย่างบางส่วนจากงานวิจัย เรื่อง 'การพัฒนารายได้รูปแบบใหม่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจากฐานทรัพยากรน้ำ กรณีพื้นที่โครงการส่งน้ำและบำรงุรักษาจังหวัดสุโขทัย' ที่ได้รับการสนับสนุนจากหน่วยงานบริหารและจัดการทุนด้านการพัฒนาระดับพื้นที่ (บพท) สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว) และกระทรวงอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว) ให้ดำเนินการระหว่างปี 2566-2567

ขอเริ่มต้นจากนิยามศัพท์คำว่า 'ราคา ค่าธรรมเนียม มูลค่า ต้นทุน ค่าบำรุง และผลตอบแทน' ถูกนำมาใช้กันอย่างแพร่หลาย และมักใช้แทนกันได้และแทนกันไปมาในงานเขียนต่างๆ บ่อยครั้งที่คำดังกล่าวไม่ชัดเจนหรือเปิดกว้างสำหรับการตีความที่ถูกต้องตามกฎหมายมากกว่าหนึ่งคำ แต่ว่าโดยทั่วไปแล้ว 'ราคา' จะมีความหมายโดยนัยของราคาต่อหน่วย ซึ่งได้แก่ ต้นทุนจริงหรือโดยนัยต่อลูกบาศก์เมตรของน้ำ ค่าธรรมเนียมหรือค่าธรรมเนียมการชลประทานเกี่ยวข้องกับการชำระเงินโดยรวมที่ผู้รับผลประโยชน์จ่ายสำหรับการบริการ ไม่ว่าจะขึ้นอยู่กับพื้นที่ ปริมาณ พืชผล หรืออะไรก็ตาม ส่วนต้นทุนมักมีความซับซ้อนเสมอ - ต้นทุนรววมอาจหมายถึงบางส่วนหรือทั้งหมด: การดำเนินงานและการบำรุงรักษาที่กำลังดำเนินอยู่ การตัดจำหน่ายหรือการกู้คืนต้นทุนทุน ค่าเสียโอกาส ต้นทุนทางสังคมและต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อม

นอกจากนี้ยังมีสิ่งที่ต้องเข้าใจเบื้องต้นอีก คือ พิสัยของการเรียกเก็บค่าน้ำ (wide range of charges): ค่าใช้จ่ายและกลไกการเรียกเก็บเงินภายในประเทศต่างๆ มักจะมีความแตกต่างกันอย่างมาก ซึ่งสะท้อนถึงวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน แหล่งน้ำที่แตกต่างกัน ระดับการขาดแคลนน้ำที่แตกต่างกัน และแผนการชลประทานด้วยเทคโนโลยีที่แตกต่างกัน ประเภทการทำฟาร์ม หรือวัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจและสังคมที่แตกต่างกัน ข้อความที่อธิบายการเรียกเก็บน้ำชลประทานในระดับชาติจะต้องถือเป็นข้อบ่งชี้

ราคาน้ำคิดต่อหน่วยลูกบาศก์เมตร (price per cubic metre): ราคาน้ำเพื่อการชลประทานที่คิดตามปริมาตรน้ำที่รายงานมีช่วงกว้างมาก มีการรายงานราคาที่สูงถึง 18-29 เซนต์สหรัฐ/ลูกบาศก์เมตร ซึ่งใช้เป็นอัตราค่าน้ำเรียกเก็บเป็นช่วงๆ ที่เพิ่มขึ้นในอิสราเอล สเปนรายงานราคา 16 เซนต์สหรัฐฯ/ลูกบาศก์เมตร จากแผนการดึงมาจากชั้นหินอุ้มน้ำลึก ในภาคการผลิตแบบตลาดสวนของฮอลแลนด์ ซึ่งผู้ปลูกพืชเรือนกระจกด้วยน้ำจากระบบชลประทานในอุปทานของเทศบาล ราคาน้ำต่อลูกบาศก์เมตรอาจสูงถึง 1.30 เหรียญสหรัฐ แต่นี่เป็นกรณีที่รุนแรง ที่จุดต่ำสุดของช่วงราคาของแคนาดาและโรมาเนียที่มีค่าต่ำกว่า 0.1 เซนต์/ลูกบาศก์เมตร อย่างไรก็ตามราคาค่าน้ำที่ตกอยู่ประมาณ 2 เซนต์สหรัฐฯ/ลูกบาศก์เมตร (20 ดอลลาร์สหรัฐ/1000 ลูกบาศก์เมตร) ถือเป็นราคาที่คิดตามปริมาตรที่เป็นค่าเฉลี่ยทั่วไปที่เรียกเก็บค่าน้ำชลประทาน

ค่าน้ำเรียกเก็บต่อหน่วยพื้นที่ (charge per hectare): ในกรณีที่ใช้พื้นที่ชลประทานเป็นเกณฑ์ในการคิดค่าบริการ การเปรียบเทียบจะทำได้ยากขึ้น เนื่องจากข้อมูลในวรรณกรรมไม่ชัดเจนเสมอไปว่าตัวเลขที่อ้างถึงเป็นตัวเลขตามฤดูกาลหรือรายปี ญี่ปุ่นรายงานตัวเลขอยู่ที่ US$246/เฮกตาร์ จีนและกรีซอยู่ในช่วง US$92-210 และ US$50-150 ตามลำดับ สหรัฐฯ US$40-50 ต่อเฮกแตร์ต่อปี ซึ่งถือเป็นค่าเฉลี่ยที่เป็นตัวแทนที่มากกว่าในประเทศที่พัฒนาแล้ว ส่วนในอินเดียหลายรัฐเรียกเก็บเงินไม่เกิน US$10 เหรียญสหรัฐต่อเฮกแตร์ต่อปี ทั้งนี้ภาพที่ 3 และ 4 แสดงให้เห็นถึงช่วงค่าน้ำเรียกเก็บที่การรายงานมาจากประเทศต่างๆ นอกจากนี้ มักจะมีความแตกต่างอย่างมากระหว่างอัตราทางทฤษฎีหรือเป้าหมายกับอัตราที่เรียกเก็บจริงในสนาม

ประสิทธิภาพของการเรียกเก็บค่าน้ำ (collection efficiency) (ค่าร้อยละของจำนวนเงินที่เรียกเก็บ) ในกรณีที่ให้ข้อมูล บ่งชี้ถึงความเปลี่ยนแปลงอย่างมากทั้งภายในและระหว่างประเทศ ตัวอย่างเช่น โครงการชลประทานผิวดินของบังคลาเทศ อัตราการเก็บค่าน้ำได้จะมีไม่เกินร้อยละ 10 ของรายได้ที่ทำการเรียกเก็บ แต่กรณีของบ่อบาดาลลึกกลับมีรายได้ที่ครบกำหนดชำระเกือบเต็มจำนวน ในบรรดาประเทศที่มีการรายงานข้อมูลเกี่ยวกับประสิทธิภาพของการเรียกเก็บค่าน้ำ ถือได้ว่าประเทศเม็กซิโกประสบความสำเร็จในระดับสูงสุดด้วยตัวเลขระดับชาติที่ร้อยละ 92

สัดส่วนที่ครอบคลุมต้นทุน (proportion of costs recovered): มีข้อมูลเพิ่มเติมเกี่ยวกับเรื่องนี้มากกว่าประสิทธิภาพของการเรียกเก็บค่าน้ำ ประเทศสมาชิกที่ร่ำรวยกว่าของ OECD มีความโดดเด่นในฐานะไม่กี่ประเทศในรายงานที่มีการเรียกคืนต้นทุน O&M ประจำปีได้เต็มจำนวน และมีการเรียกคืนต้นทุนได้บางส่วนในประเทศญี่ปุ่น ฝรั่งเศส ออสเตรเลีย สเปน และเนเธอร์แลนด์ อย่างไรก็ตาม มีหลายกรณีมาก ที่การเรียกเก็บค่าน้ำไม่ครอบคลุมค่าใช้จ่าย O&M ประจำปีของแผนการชลประทาน

การออกแบบระบบเรียกเก็บค่าน้ำ (designing a charging system): วัตถุประสงค์ของโปรแกรมเรียกเก็บค่าน้ำจะต้องมีการระบุอย่างชัดเจนจากการสนทนาจนได้ข้อตกลงกันตั้งแต่แรก วัตถุประสงค์ของนโยบายที่มีการติดตามอย่างกว้างขวางที่สุด คือ การคืนต้นทุนและการจัดการอุปสงค์ (cost recovery and demand management) อีกทั้งยังมีข้อกังวลทางเศรษฐกิจมหภาคเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาคส่วน การเรียกเก็บมลพิษ และการเก็บภาษีผลประโยชน์ ซึ่งถูกบันทึกเอาไว้เป็นเอกสารทางทฤษฎี แต่สิ่งเหล่านี้แทบจะไม่เป็นตัวขับเคลื่อนนโยบายระดับชาติใดๆ ออกมาจากตั้วของที่ทำการศึกษา การคืนต้นทุนและการจัดการความต้องการน้ำเป็นวัตถุประสงค์เพียงสองประการที่แตกต่างกัน ซึ่งหลายประเทศต้องการเข้าไปดำเนินการแทรกแซงด้วยวิธีการต่างๆ อย่างไรก็ตาม เป็นเรื่องธรรมดาที่น่าประหลาดใจที่จะพบรายงานจำนวนมากที่ปรากฏให้เห็นได้อย่างเด่นชัดว่าวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันเหล่านี้มีการสับเปลี่ยนกันแบบสุ่ม ดังนั้นจะต้องหลีกเลี่ยงความสับสนหรือความคลุมเครือของวัตถุประสงค์ เพื่อให้ผู้กำหนดนโยบายและผู้ที่ให้คำแนะนำมีความเข้าใจที่ชัดเจนเกี่ยวกับสิ่งที่พวกเขากำลังมองหาเพื่อให้บรรลุและเครื่องมือที่เกี่ยวข้องกับวัตถุประสงค์นั้น

กรณีที่วัตถุประสงค์ต้องการคืนต้นทุน ต้นทุนนั้นจะมีช่วงกว้างมากๆ ทำให้ต้องนำตัวเลขมหาศาลมาสู่กระบวนการคำนวณ ในทางปฏิบัติ หน่วยงานส่วนใหญ่เพียงพยายามที่จะคืนต้นเฉพาะส่วนของทุนดำเนินงานและบำรุงรักษารายปีเท่านั้น ซึ่งค่าน้ำเรียกเก็บที่ไม่ได้คิดตามปริมาตรการใช้บริหารจัดการได้ง่ายกว่าการกำหนดค่าน้ำตามปริมาตร เนื่องจากไม่มีข้อกำหนดสำหรับโครงสร้างพื้นฐานการวัดที่กว้างขวางและการบันทึกภาคสนามอย่างต่อเนื่อง การกำหนดค่าน้ำตามปริมาตรหรือการจัดสรรน้ำที่สามารถซื้อขายได้ (โควต้า) ถูกนำมาใช้โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดหรือจำกัดการใช้น้ำในภาคการเกษตร อย่างไรก็ตาม มีหลักฐานเชิงปฏิบัติเพียงเล็กน้อยจากภาคสนามที่จะสนับสนุนมุมมองที่ว่าการกำหนดค่าน้ำตามปริมาตรมีผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อรูปแบบการใช้น้ำของเกษตรกร แม้แต่ในประเทศจอร์แดน อิสราเอล และโมร็อกโก ซึ่งเป็นประเทศที่เผชิญกับการขาดแคลนน้ำอย่างรุนแรง ซึ่งประเทศเหล่านี้มีเป้าหมายการกำหนดค่าน้ำเพื่อเรียกคืนต้นทุนการส่งมอบการบริการน้ำ ส่วนการจัดสรรน้ำตามปริมาตรน้ำที่ใช้ถูกนำมาใช้เพื่อให้แน่ใจว่าความต้องการมีจำกัด และตอบสนองความต้องการของภาคส่วนอื่นๆ ในประเทศเหล่านี้ทั้งหมด โดยค่าน้ำที่กำหนดราคาตามปริมาตรการใช้น้ำมีเป้าหมายเพื่อระบุมูลค่าของน้ำต่อผู้ใช้ และไม่สนับสนุนการใช้น้ำอย่างสุรุ่ยสุร่าย แต่ยังไม่เห็นว่ามีความพยายามที่จะใช้วิธีการกำหนดค่าน้ำเพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างอุปทานและอุปสงค์ของภาคส่วนที่แข่งขันกัน

โครงสร้างการเรียกเก็บค่าน้ำที่ใช้กันอย่างแพร่หลายที่สุด ซึ่งเพียงพอโดยมีวัตถุประสงค์เพียงอย่างเดียวคือการคืนต้นทุนในแบบที่กำหนดให้ต้นทุนคงที่ต่อพื้นที่ แต่ก็มีบางกรณีที่สิ่งนี้อาจแตกต่างกันไปตามชนิดของพืช โดยมีค่าใช้จ่ายสูงกว่าสำหรับพืชที่ต้องการน้ำมากขึ้น โครงสร้างราคาใดๆ ที่มีองค์ประกอบเชิงปริมาตรจะไม่สามารถทำได้หากไม่มีโครงสร้างพื้นฐานในการวัดปริมาณที่ใช้เป็นประจำ ในกรณีที่มีโครงสร้างพื้นฐานนี้อยู่ อัตราการเรียกเก็บสองส่วนที่มีองค์ประกอบคงที่เพื่อให้ครอบคลุมต้นทุน O&M และองค์ประกอบที่แปรผันเพื่อสะท้อนการบริโภค จะเอื้อประโยชน์ในการรับประกันกระแสรายได้พื้นฐานที่คาดการณ์ได้มากขึ้น

ตลาดน้ำและสิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้ (water markets and tradable water rights) ในทางทฤษฎีอาจมีประสิทธิผลมากกว่าการกำหนดค่าน้ำซึ่งเป็นวิธีการที่จะทำให้บรรลุประสิทธิภาพสำหรับการจัดสรรน้ำอย่างเท่าเทียม อย่างไรก็ตาม ตลาดน้ำอย่างเป็นทางการอาจนำไปสู่การเข้าถึงแหล่งน้ำอย่างไม่เท่าเทียมกัน และทำให้เกษตรกรยากจนเสียเปรียบ เว้นแต่จะมีมาตรการป้องกันเพื่อตอบโต้แนวโน้มที่น้ำจะไหลตามกำลังซื้อ ตลาดที่เป็นทางการสำหรับการทำธุรกรรมขนาดใหญ่ระหว่างภาคส่วนต่างๆ จำเป็นต้องมีกรอบกฎหมายและกฎระเบียบที่กำหนดไว้อย่างดี เช่นเดียวกับโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นในการเคลื่อนย้ายน้ำจากผู้ขายไปยังผู้ซื้อ พบส่วนใหญ่ในประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยมีประเทศออสเตรเลียและสเปน เป็นตัวอย่างที่มีการอ้างถึงกันอย่างกว้างขวาง

สรุปได้ว่าการฟื้นตัวของต้นทุน O&M โดยทั่วไปไม่ควรสร้างภาระให้กับเกษตรกร ยกเว้นสำหรับบุคคลที่ยากจนที่สุดและประเทศที่ยากจนที่สุดที่จำเป็นต้องมีข้อกำหนด/นโยบายพิเศษ อย่างไรก็ตาม ความไม่พอใจของเกษตรกรต่อระดับการบริการและขั้นตอนการประเมิน การเรียกเก็บเงิน และการบังคับใช้ที่อ่อนแอ มักส่งผลให้มีการเรียกคืนค่าธรรมเนียมในระดับต่ำ ข้อจำกัดหลักจึงดูเหมือนอยู่ที่การจัดการระบบและการบริหารขั้นตอนการเรียกเก็บเงินในทางปฏิบัติ มากกว่าความสามารถในการจ่ายเงินของเกษตรกร

จากตัวอย่างในหลายประเทศจะเห็นการตอบสนองความต้องการต่อการกำหนดค่าน้ำตามปริมาตรมีน้อยมาก ราคาค่าน้ำ ณ ปัจจุบันที่มีค่าต่ำกว่าช่วงที่การประหยัดน้ำ ถือเป็นข้อพิจารณาทางการเงินที่สำคัญสำหรับเกษตรกร ราคาที่กำหนดตามปริมาตรอาจต้องเป็น 10-20 เท่าของราคาที่จำเป็นสำหรับการคืนต้นทุนการจัดหาทั้งหมด เพื่อที่จะทำให้สามารถส่งผลกระทบต่ออุปสงค์ เป็นที่ชัดเจนว่าในขณะที่หลายประเทศใช้การกำหนดค่าน้ำเพื่อมีผลต่อการใช้น้ำของเกษตรกรที่ต่ำกว่าเพดานที่กำหนด กลไกการควบคุมขั้นสูงสุดคือการจัดการการจัดสรรหรือโควต้า แม้จะมีการใช้กลไกของราคาเพื่อควบคุมอุปสงค์ในภาคการจัดหาน้ำกันอย่างแพร่หลาย แต่ข้อจำกัดในทางปฏิบัติทำให้มีเพียงไม่กี่แห่งในโลกที่ราคาเป็นวิธีหลักในการควบคุมการชลประทาน

มีเหตุผลที่จะสมมติว่าการตอบสนองของเกษตรกรได้รับอิทธิพลจากขนาดต้นทุนน้ำที่สัมพันธ์กันและมูลค่าของน้ำที่มีต่อพวกเขา ในประเทศกรณีศึกษาบางประเทศ ต้นทุนน้ำในปัจจุบันเทียบเท่ากับสัดส่วนเพียงเล็กน้อยของรายได้พืชผลสุทธิของประเทศเหล่านั้น อย่างไรก็ตาม ในโครงการทัดลาของประเทศโมร็อกโก ค่าธรรมเนียมของการใช้น้ำผิวดินมีมูลค่าอยู่ที่ร้อยละ 15 ของรายได้สุทธิเฉลี่ย แต่บางครั้งเกษตรกรอาจต้องจ่ายค่าน้ำบาดาลเพิ่มเติมและมีราคาแพงกว่าเพื่อเสริมโควตาของตน ดังนั้นปรากฏว่าราคาน้ำอาจต้องอยู่ในลำดับอย่างน้อยร้อยละ 20 ของรายได้สุทธิจึงจะเริ่มมีผลกระทบต่อการใช้น้ำอย่างมีนัยสำคัญ ในหลายประเทศ อัตราที่จ่ายในปัจจุบันเป็นสัดส่วนเพียงเล็กน้อยของรายได้สุทธิเท่านั้น

แม้ว่าจะมีความเป็นไปได้ในการจัดหาน้ำตามปริมาตร และเรียกเก็บเงินจากเกษตรกรรายย่อยเป็นรายบุคคลจำนวนมากที่ปลูกธัญพืชในระบบคลองเอเชีย แต่ก็ยังมีปัญหาร้ายแรงทางการเมืองและสังคมในการเรียกเก็บค่าน้ำตามลำดับความสำคัญ เพื่อเริ่มใช้มาตรการควบคุมบางอย่าง

เมื่อน้ำขาดแคลนมากขึ้น การแข่งขันการใช้น้ำระหว่างภาคการเกษตร เทศบาล และอุตสาหกรรม ก็จะเพิ่มขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แม้ว่าภาคการเกษตรจะถูกมองว่าสิ้นเปลืองน้ำในการใช้น้ำ แต่จะต้องระบุประเด็นสำคัญสามประการเกี่ยวกับการสูญเสียเหล่านี้ว่า i) น้ำที่สูญหายมักจะกลับคืนสู่ชั้นหินอุ้มน้ำหรือแม่น้ำ และผู้ใช้รายอื่นสามารถเข้าถึงได้ มันจะสูญหาย ก็ต่อเมื่อมันเสื่อมคุณภาพหรือระบายลงสู่อ่างกักเก็บซึ่งไม่สามารถกู้คืนได้ในเชิงเศรษฐกิจ ดังนั้น การเปลี่ยนไปใช้วิธีการชลประทานที่มีประสิทธิภาพสูง เช่น ระบบน้ำหยดหรือสปริงเกอร์อาจไม่ส่งผลให้ประหยัดน้ำโดยรวมได้อย่างมีนัยสำคัญ หากการสูญเสียก่อนหน้านี้ถูกผู้อื่นยึดคืนมา ii) ในกรณีที่การดึงน้ำส่วนเกินกลับคืนสู่แม่น้ำหรือชั้นหินอุ้มน้ำ ต้นทุนการให้บริการจะเพิ่มขึ้น แต่ระดับการขาดแคลนน้ำโดยรวมอาจไม่ได้รับผลกระทบ iii) การจัดการน้ำในทุ่งนาของเกษตรกรมักจะคิดเป็นสัดส่วนน้อยกว่าครึ่งหนึ่งของการสูญเสีย เนื่องจากเกษตรกรแต่ละรายไม่มีการควบคุมช่องทางการลำเลียงและการกระจายน้ำ แรงจูงใจด้านราคาจึงไม่ส่งผลกระทบต่อความสูญเสียเหล่านี้

การนำนโยบายการเรียกเก็บค่าน้ำไปใช้ (implementing charging polices): นโยบายการเรียกเก็บค่าน้ำจำเป็นต้องได้รับการกำหนดขึ้นมาโดยคำนึงถึงปัจจัยทางสถาบันและการเมืองต่างๆ อย่างเต็มที่ ซึ่งมีข้อจำกัดของการคืนต้นทุนหลายอย่างดังนี้

 

·         การขาดเจตจำนงทางการเมืองที่จะเพิ่มต้นทุนให้กับเกษตรกรและลดต้นทุนของหน่วยงานภาครัฐลง

·         การขาดแรงจูงใจในส่วนของหน่วยงานเรียกเก็บค่าน้ำ เนื่องจากค่าธรรมเนียมเรียกคืนเหล่านี้จะถูกนำกลับเข้าคลังและการคืนต้นทุน ซึ่งไม่เชื่อมโยงกับการจัดสรรเงินทุนและงบประมาณในอนาคต

·         เกิดวงจรอุบาทว์ของค่าใช้จ่าย O&M ที่ต่ำกว่าความเป็นจริงมากหลายเท่า ส่งผลให้ประสิทธิภาพการทำงานไม่ดี และเกษตรกรไม่เต็มใจที่จะจ่ายเงินมากขึ้น

·         ทรัพยากรไม่เพียงพอสำหรับการวางแผนและการใช้กลไกการเรียกเก็บค่าน้ำที่คุ้มค่า

·         เกิดปัญหายุ่งยากในทางปฏิบัติและทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับการบังคับใช้นโยบายการกำหนดราคา

 

นโยบายการถ่ายโอนการจัดการชลประทานที่ได้รับการสนับสนุนอย่างกว้างขวางไม่จำเป็นต้องรับประกันการฟื้นตัวของต้นทุนการจัดหาทั้งหมด เอกสารระบุว่าแม้ว่าการหมุนเวียนมักจะนำไปสู่การเพิ่มระดับการฟื้นตัวของต้นทุน แต่โดยทั่วไปรายได้ยังคงไม่เพียงพอที่จะครอบคลุมต้นทุนการจัดหาทั้งหมด เนื่องจากมีการกำหนดอัตราภาษีต่ำเกินไป

ในกรณีที่เสนอราคาตามปริมาตรเพื่อจำกัดการบริโภค การส่งมอบจะต้องถูกวัดและควบคุมโดยผู้ใช้แต่ละราย ในประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศ มีการให้บริการแก่กลุ่มเกษตรกรที่รวมตัวกัน จำเป็นต้องมีการลงทุนจำนวนมากในการรีเอ็นจิเนียริ่งเพื่อส่งมอบและกำหนดราคาแบบ 'ตามปริมาตร' ให้กับเกษตรกรแต่ละราย แม้จะเป็นไปได้ก็ตาม ความท้าทายในการบริหารและการจัดการจะไม่เกิดขึ้นจริงในระยะสั้นถึงระยะกลาง

 

การแนะนำนโยบายการเรียกเก็บเงินค่าน้ำจึงน่าจะเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการขนาดใหญ่ที่ออกแบบมาเพื่อก้าวไปสู่วงจรคุณธรรมที่เกษตรกรยินดีจ่ายค่าบริการที่ดี โดยรายได้จะถูกลงทุนในการส่งมอบบริการที่ยั่งยืนและปรับปรุงให้ดีขึ้น ในกรณีของการจัดการความต้องการ เอกสารระบุอีกครั้งว่าการกำหนดราคาเป็นเพียงองค์ประกอบรองเท่านั้น การจัดสรรผ่านสิทธิการใช้น้ำที่ได้รับการยอมรับตามกฎหมายและการใช้สิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้เป็นองค์ประกอบอื่นๆ ที่สามารถเกิดขึ้นในแพ็คเกจดังกล่าวได้ แต่โดยปกติแล้วเมื่อเงื่อนไขของโครงสร้างพื้นฐานและธรรมาภิบาลมีความสมบูรณ์เพียงพอ

โดยสรุปประเด็นที่เกิดจากการทบทวนและกรณีศึกษา มีปัจจัยสำคัญ 4 ประการ ที่ได้นำไปสู่การมุ่งเน้นไปที่การเรียกเก็บค่าน้ำในการเกษตรชลประทาน

 

• แนวโน้มทั่วไปต่อการหมุนเวียนของฝ่ายบริหารและการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนในบริการสาธารณะก่อนหน้านี้ - โดยคำนึงถึงรายได้และความสามารถทางการเงินที่ตามมา
• สัญญาณของการขาดแคลนน้ำในหลายประเทศ และความจำเป็นในการจัดการอุปสงค์ในสถานการณ์ที่ไม่สามารถเพิ่มอุปทานได้อีกต่อไป
• ปัจจุบันเงินมีการอุดหนุนการชลประทานในระดับที่สูงมากๆ ขณะเดียวกันเงินทุนสนับสนุนการบำรุงรักษาและการเสื่อมสภาพของโครงสร้างพื้นฐานก็ยังไม่เพียงพอ
• คำประกาศในดับลินว่าน้ำควรได้รับการปฏิบัติเสมือนสินค้าทางเศรษฐกิจ อีกทั้งยังมีคำแถลงนโยบายที่ตามมาจากการประชุม Second World Water Forum และการประชุมนานาชาติบอนน์ว่าด้วยเรื่องน้ำจืด

 

เมื่อนำมารวมกัน ปัจจัยต่างๆ เหล่านี้มีส่วนอย่างมากในการผลักดันให้เกิดการอภิปรายเกี่ยวกับนโยบายการเรียกเก็บค่าน้ำ อย่างแรกเลยเป็นน้ำประปาและสุขาภิบาล และล่าสุดเป็นน้ำในภาคชลประทาน อย่างไรก็ตาม แม้ว่ามีเหตุผลที่น่าสนใจอย่างเห็นได้ชัดว่า ทำไมการเรียกเก็บค่าน้ำและการกำหนดราคาน้ำจึงควรใช้เป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจและการจัดการในภาคการชลประทาน แต่ก็มีข้อจำกัดทางทฤษฎีและการปฏิบัติหลายประการที่เกิดขึ้นเมื่อตรวจสอบประเด็นต่างๆ โดยละเอียดมากขึ้น

 

วัตถุประสงค์ของการเรียกเก็บค่าน้ำ

 

งานเขียนเกี่ยวกับการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมชลประทานประกอบด้วยวัตถุประสงค์ทางทฤษฎีหลายประการสำหรับการจัดเก็บค่าน้ำชลประทาน เช่น สิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อปรับปรุงความเท่าเทียมในสังคม การจำกัดมลพิษ และการสร้างแรงจูงใจในการช่วยนำน้ำไปสู่การใช้ทางเศรษฐกิจสูงสุด ในทางปฏิบัติ มีความกังวลร่วมกันสามประการ โดยมี 2 ประเด็นหลัก:

 

·         การเรียกคืนต้นทุน;

·         การจัดการความต้องการน้ำ

·         การจัดสรรน้ำใหม่จากการใช้ที่มีลำดับความสำคัญต่ำไปจนถึงสูงกว่า

 

มักพบว่านักวิจารณ์และหน่วยงานชลประทานต่างคาดหวังว่าระบบเรียกเก็บค่าน้ำเพียงระบบเดียวน่าจะสามารถตอบสนองวัตถุประสงค์ทั้งหมดนี้ได้ แต่มีความชัดเจนมากว่าการจับคู่อุปกรณ์เรียกเก็บค่าน้ำให้ตรงตามวัตถุประสงค์เป็นสิ่งสำคัญ – การมีมาตรการเดียวเพื่อให้บรรลุงานทั้งหมดทั้งหมด หรือ one size does not fit all ไม่น่าจะใช่ทางที่ถูกที่ควร เพื่อออกแบบระบบการเรียกเก็บค่าน้ำที่มีประสิทธิภาพ จำเป็นต้องกำหนดวัตถุประสงค์และจัดลำดับความสำคัญของวัตถุประสงค์นั้นเสียให้ชัดเจน

การเรียกคืนต้นทุน O&M ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางว่าเป็นวัตถุประสงค์พื้นฐานที่จำเป็นต่อความยั่งยืนของการทำงานของระบบ โดยทั่วไปสิ่งนี้ไม่ควรสร้างภาระให้กับเกษตรกร ยกเว้นสำหรับคนที่ยากจนที่สุดและประเทศที่ยากจนที่สุด ซึ่งอาจจำเป็นต้องมีนโยบายพิเศษ อย่างไรก็ตาม ความไม่พอใจของเกษตรกรต่อระดับการบริการและขั้นตอนการประเมิน การเรียกเก็บเงิน และการบังคับใช้ที่อ่อนแอ มักส่งผลให้มีการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในระดับต่ำ ซึ่งมักจะนำไปสู่วงจรอุบาทว์ของโครงสร้างพื้นฐานที่ได้รับทุนสนับสนุนน้อยซึ่งทำงานได้ไม่ดี และทำให้ผู้ชลประทานไม่พอใจมากขึ้น

การใช้ระบบการเรียกเก็บค่าน้ำเพื่อพยายามกระตุ้นให้เกษตรกรใช้น้ำน้อยลงถือเป็นวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนและเป็นที่ถกเถียงกันมากกว่า โดยไม่มีข้อยกเว้น ระบบที่ผู้แสดงความเห็นได้พิจารณาเพื่อแสดงอุปสงค์ที่จำกัดราคานั้น แท้จริงแล้วถูกจำกัดด้วยโควต้าการใช้น้ำทั้งหมด - โดยมีแรงจูงใจเพื่อหลีกเลี่ยงการสิ้นเปลืองภายในโควต้าผ่านการกำหนดราคาน้ำ การกำหนดราคามักจะส่งผลต่อการตัดสินใจของเกษตรกรเกี่ยวกับประเด็นต่างๆ เช่น พืชที่จะปลูกและจะลงทุนในเทคโนโลยีที่ได้รับการปรับปรุงหรือไม่ ซึ่งขัดแย้งกันอาจไม่ช่วยแก้ไขปัญหาการขาดแคลนน้ำ หากปัญหาการใช้น้ำมากกว่าการเบี่ยงเบน

ปัญหาเศรษฐกิจมหภาคของการจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาคส่วนต่างๆ เป็นเรื่องที่น่ากังวลมากขึ้น แต่ปัญหาเหล่านี้ไม่ค่อยได้รับการแก้ไขด้วยการกำหนดราคา แต่จะใช้สิทธิตามปริมาตรและความเป็นไปได้ในการแลกเปลี่ยนสิทธิเหล่านั้นในบางกรณีเพื่อให้บรรลุการจัดสรรระหว่างภาคส่วนดังกล่าว

 

การออกแบบระบบเรียกเก็บค่าน้ำ

 

ในกรณีที่วัตถุประสงค์ของการกำหนดราคาคือการสะท้อนต้นทุนของบริการ จำเป็นต้องกำหนดบริการโดยละเอียดเพียงพอที่จะตัดสินใจเกี่ยวกับขนาดของต้นทุนและองค์ประกอบใดที่ควรรวมไว้อย่างหลากหลาย ได้แก่

 

·         โครงสร้างพื้นฐานด้านทุน - ในราคาปัจจุบันหรือในอดีต;

·         O&M ประจำ;

·         การฟื้นฟูสมรรถภาพ;

·         การปรับปรุงระบบ;

·         การวางแผนทดแทนสิ่งอำนวยความสะดวกหลัก;

·         ค่าใช้จ่ายที่ไม่ได้วางแผนไว้ซึ่งเกิดจากเหตุการณ์รุนแรง

 

นอกเหนือจากต้นทุนเหล่านี้แล้ว บางครั้งมีการนำเสนอต้นทุนที่จับต้องได้น้อยกว่าจำนวนหนึ่ง:

 

·         ผลกระทบต่อผู้ใช้ปลายน้ำที่ได้รับผลกระทบ (ชลประทาน ครัวเรือน ชุมชนประมง และเรือข้ามฟาก)

·         ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม;

·         ผลกระทบทางสังคม

·         ผลกระทบต่อความมั่นคงด้านอาหารและราคา;

·         ต้นทุนเสียโอกาส – มูลค่าทางเศรษฐกิจของน้ำในการใช้ทางเลือกที่มีมูลค่าสูงสุด

 

ในกรณีที่วัตถุประสงค์คือการเรียกคืนต้นทุนการบริการในระดับหนึ่ง ก็สามารถใช้กลไกการกำหนดราคาแบบไม่ปริมาตร 'แบบง่าย' ได้ โดยทั่วไปจะคิดค่าธรรมเนียมต่อเฮกตาร์ของที่ดินที่เป็นเจ้าของหรือชลประทาน วิธีที่ไม่ใช่ปริมาตรจะจัดการได้ง่ายกว่าวิธีปริมาตรเนื่องจากไม่จำเป็นต้องใช้โครงสร้างพื้นฐานการวัดที่ครอบคลุมและการบันทึกภาคสนามอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม การเรียกคืนต้นทุนอาจไม่ง่ายเพียงเพราะขึ้นอยู่กับพารามิเตอร์ที่ได้รับการประเมินอย่างง่ายๆ ปัจจัยทางการเมือง เศรษฐกิจ และสถาบันสามารถนำไปสู่การเก็บค่าธรรมเนียมและการคืนต้นทุนในระดับที่ต่ำมาก

ในกรณีที่วัตถุประสงค์คือการจำกัดความต้องการ มีสองแนวทางที่แตกต่างกัน คือ การกำหนดราคาน้ำตามปริมาตร และการจัดสรรน้ำหรือโควต้าที่กำหนด ในทางปฏิบัติ การเรียกเก็บค่าน้ำตามปริมาตรมักใช้ร่วมกับการจัดสรร ในกรณีเช่นนี้ ค่าธรรมเนียมตามปริมาตรได้รับการออกแบบมาเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์การขอคืนต้นทุน ในขณะที่การจัดสรรใช้เพื่อจำกัดอุปสงค์ต่ออุปทานที่มีอยู่ ไม่มีที่ไหนเลยที่การเรียกเก็บค่าน้ำแบบปริมาตรจะใช้โดยตรงเพื่อช่วยสร้างสมดุลระหว่างอุปสงค์และอุปทาน ดังนั้น ในจอร์แดน อิสราเอล และโมร็อกโก ทุกประเทศประสบปัญหาขาดแคลนน้ำอย่างรุนแรง การกำหนดราคาน้ำจึงถูกนำมาใช้เพื่อกู้คืนต้นทุนการส่งมอบบริการ การจัดสรรน้ำตามปริมาตรแทนราคาน้ำถูกนำมาใช้เพื่อให้แน่ใจว่าเป็นไปตามความต้องการของภาคการควบรวมกิจการ ในประเทศเหล่านี้ทั้งหมด น้ำจะถูกกำหนดราคาตามปริมาตรหรือกึ่งปริมาตรเพื่อระบุมูลค่าของน้ำต่อผู้ใช้ และไม่สนับสนุนการใช้น้ำอย่างฟุ่มเฟือย อย่างไรก็ตาม ไม่มีความพยายามที่จะใช้การกำหนดราคาเพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างอุปสงค์และอุปทานจากภาคการแข่งขัน ความแตกต่างระหว่างการส่งสัญญาณถึงคุณค่าของน้ำ และไม่สนับสนุนการใช้น้ำอย่างสิ้นเปลืองของเกษตรกร กับเป้าหมายของการจัดสรรน้ำระหว่างภาคส่วนต่างๆ ตามราคาตลาดเสรี มีความสำคัญมาก ประการแรกดูสมเหตุสมผล แต่ไม่ควรสันนิษฐานว่าเพียงเพราะเกษตรกรให้ความสำคัญกับน้ำ พวกเขาจะลดการบริโภคลงเท่าที่ผู้วางแผนทรัพยากรอาจต้องการ กำลังแจ้งว่าแม้แต่ประเทศที่ขาดแคลนน้ำมากที่สุดในตะวันออกใกล้ ซึ่งหลายประเทศมีโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งและการกระจายน้ำขั้นสูง ก็ไม่ได้พยายามที่จะกำหนดทิศทางการจัดสรรทรัพยากรน้ำที่ขาดแคลนภายในหรือระหว่างภาคส่วนด้วยการกำหนดราคา ในกรณีเช่นนี้ สิทธิการใช้น้ำ (การจัดสรร) ที่กำหนดไว้จะปรากฏเป็นทางเลือกที่เป็นประโยชน์มากกว่า

ตลาดในสิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้นั้นมีการปฏิบัติได้จริงมากกว่าการกำหนดราคาน้ำ ซึ่งเป็นวิธีการหนึ่งในการบรรลุประสิทธิภาพการจัดสรร ในกรณีที่เกษตรกรผู้ยากจนได้รับการจัดสรรสิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้ การขายน้ำอาจทำให้พวกเขามีรายได้เทียบเท่ากับรายได้ที่ได้จากการทำฟาร์ม ตลาดที่เป็นทางการสำหรับการทำธุรกรรมขนาดใหญ่ระหว่างภาคส่วนต่างๆ จำเป็นต้องมีกรอบกฎหมายและกฎระเบียบที่กำหนดไว้อย่างดี ในกรณีเช่นนี้ จะต้องเคารพหลักนิติธรรมและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมดจำเป็นต้องยอมรับความเป็นกลางของการจัดสรรเหล่านั้น โดยทั่วไปแล้วออสเตรเลีย สหรัฐอเมริกา และสเปนมักถูกอ้างถึงว่าเป็นประเทศที่ใช้สิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้เพื่อจัดการการใช้แหล่งน้ำที่ขาดแคลนมากขึ้น

 

ผลที่เกิดขึ้นจากการเรียกเก็บค่าน้ำเพื่อการประหยัดน้ำ

 

ในหลายประเทศ ค่าน้ำที่เรียกเก็บจากเกษตรกรนั้น จะต่ำกว่าระดับที่จำเป็นในการคืนทุน O&M ของระบบ นับประสาอะไรกับความจำเป็นในการมีอิทธิพลอย่างมากต่อความต้องการน้ำ มีเหตุผลที่จะสมมติว่าการตอบสนองของเกษตรกรได้รับอิทธิพลจากขนาดต้นทุนน้ำที่สัมพันธ์กันและมูลค่าของน้ำที่มีต่อพวกเขา ในประเทศกรณีศึกษาบางประเทศ ต้นทุนน้ำในปัจจุบันเทียบเท่ากับสัดส่วนเล็กน้อยของรายได้พืชผลสุทธิของประเทศเหล่านั้น อย่างไรก็ตาม ในโครงการ Tadla ประเทศโมร็อกโก ค่าธรรมเนียมน้ำผิวดินอยู่ที่ร้อยละ 15 ของรายได้สุทธิเฉลี่ย แต่บางครั้งเกษตรกรอาจต้องจ่ายค่าน้ำบาดาลเพิ่มเติมเพื่อเสริมโควต้าของพวกเขา ดังนั้น จึงปรากฏว่าราคาน้ำอาจต้องอยู่ในลำดับอย่างน้อยร้อยละ 20 ของรายได้สุทธิจึงจะมีผลกระทบต่อการใช้น้ำอย่างมีนัยสำคัญ

 

แม้ว่าจะเป็นไปได้ที่จะจ่ายน้ำในเชิงปริมาตรให้กับเกษตรกรรายย่อยจำนวนมากที่ปลูกธัญพืชในระบบที่มีคันคลองส่งน้ำในทวีปเอเชีย แต่ก็ยังมีปัญหาร้ายแรงทางการเมืองและสังคมในการเพิ่มค่าธรรมเนียมการใช้น้ำตามลำดับความสำคัญ ซึ่งเป็นสิ่งที่จำเป็นใน เพื่อให้การเรียกเก็บเงินมีผลกระทบต่ออุปสงค์อย่างมีนัยสำคัญ

ภาคเกษตรกรรมถูกมองว่าเป็นผู้ใช้น้ำอย่างสุรุ่ยสุร่าย เนื่องจากร้อยละ 75 ของน้ำที่ถูกเปลี่ยนเส้นทางไปยังพื้นที่ผิวดินโดยอาจไม่สามารถเข้าถึงพืชผลได้ อย่างไรก็ตาม สัดส่วนที่สูงของการสูญเสียทันทีมักจะส่งกลับไปยังชั้นหินอุ้มน้ำหรือแหล่งน้ำผิวดิน ดังนั้นจึงมีให้สำหรับผู้ใช้ปลายน้ำหรือผู้ใช้น้ำใต้ดิน อาจมีบทลงโทษที่เกี่ยวข้องกับการนำกลับมาใช้ใหม่ในแง่ของการลดคุณภาพน้ำหรือต้นทุนพลังงานในการนำน้ำใต้ดินกลับมาใช้ใหม่ แต่ความสมดุลของน้ำโดยรวมจะไม่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงดังที่ตัวเลขประสิทธิภาพของโครงการอาจบอกเป็นนัย

นอกจากนี้ ยังมีความเกี่ยวข้องอย่างยิ่งที่การยับยั้งการกำหนดราคาไม่สามารถลดสัดส่วนการสูญเสียน้ำในโครงการที่เกิดขึ้นในคลองที่อยู่นอกการควบคุมของเกษตรกรได้ในสัดส่วนที่สูง (ร้อยละ 50 ขึ้นไป)

 

การดำเนินนโยบายเรียกเก็บค่าน้ำ

 

แม้แต่วัตถุประสงค์ตรงไปตรงมาในการขอคืนต้นทุน O&M รายปีทั้งหมดก็ยังยากที่จะบรรลุในทางปฏิบัติ ภาคผนวก 1 แสดงให้เห็นว่าประเทศสมาชิกของ OECD ที่ร่ำรวยกว่าบางประเทศ รวมถึงญี่ปุ่น ฝรั่งเศส ออสเตรเลีย สเปน และเนเธอร์แลนด์ สามารถขอคืนต้นทุน O&M ประจำปีได้เต็มจำนวน บวกกับการขอคืนต้นทุนเงินทุนบางส่วนในบางโครงการ อย่างไรก็ตาม ในหลายกรณี การเรียกเก็บค่าน้ำไม่ครอบคลุมแม้แต่ค่าใช้จ่าย O&M รายปีด้วยซ้ำ ในบรรดาประเทศต่างๆ ในกลุ่ม OECD เงินอุดหนุนสำหรับการเกษตรชลประทานโดยรัฐบาลยังคงแพร่หลาย

ปัจจัยทางสถาบันและการเมืองที่อาจขัดขวางการขอคืนต้นทุนอุปทานทั้งหมด ได้แก่

 

·         ขาดเจตจำนงทางการเมืองที่จะกำหนดต้นทุนที่สูงขึ้นให้กับเกษตรกร;

·         ไม่เต็มใจที่จะลดต้นทุนโดยการลดขนาดหน่วยงานภาครัฐที่มีพนักงานล้นเกิน;

·         ขาดแรงจูงใจในส่วนของหน่วยงานที่เรียกเก็บค่าธรรมเนียม เนื่องจากค่าธรรมเนียมคืนเข้าคลังและการเรียกคืนไม่เชื่อมโยงกับเงินทุน

·         วงจรอุบาทว์ของค่าใช้จ่าย O&M ที่ต่ำ นำไปสู่ประสิทธิภาพที่ไม่ดี และเพิ่มความไม่เต็มใจในส่วนของเกษตรกรที่จะจ่ายเงินเมื่อพวกเขาไม่เห็นผลประโยชน์;

·         ทรัพยากรไม่เพียงพอ (เวลา เงิน และการฝึกอบรม) สำหรับการวางแผนและนำกลไกการชาร์จที่มีประสิทธิภาพไปใช้

·         ความล้มเหลวในการบังคับใช้นโยบายการกำหนดราคา;

·         ความล้มเหลวในการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน การดำเนินงาน และการส่งมอบบริการ;

·         ความล้มเหลวในการส่งเสริมการเกษตรที่มีกำไรมากขึ้น

 

นโยบายการถ่ายโอนการจัดการชลประทานที่แพร่หลายไม่จำเป็นต้องรับประกันการขอคืนต้นทุนการจัดหาทั้งหมด แม้ว่าการหมุนเวียนสามารถนำไปสู่การเพิ่มระดับการขอคืนต้นทุนได้ทันที แต่โดยทั่วไปแล้วรายได้ยังคงไม่เพียงพอที่จะครอบคลุมต้นทุนการจัดหาทั้งหมด เนื่องจากอัตราภาษีถูกกำหนดไว้ต่ำเกินไป และราคาค่าน้ำที่สูงขึ้นอาจไม่เป็นที่ยอมรับทางการเมือง ในกรณีที่ระบบเสื่อมสภาพภายใต้ระบบการบำรุงรักษาที่ไม่ดี ทุกสิ่งทุกอย่างจึงลดลงอย่างสม่ำเสมอ

หากต้องใช้การเรียกเก็บค่าน้ำตามปริมาตรเพื่อจำกัดปริมาณการใช้ จะต้องวัดและควบคุมการส่งมอบให้ดี ซึ่งธรรมชาติของระบบชลประทานส่วนใหญ่ในประเทศกำลังพัฒนา มักจะให้บริการแก่เกษตรกรรายย่อยหลายพันราย หมายความว่า เฉพาะอุปทานที่สามารถที่ค่าวัดได้เท่านั้น ที่จะถูกส่งไปให้ถึงมือเกษตรกร (เมืองในจีนหรือ WUA ในส่วนต่างๆ ของโลก) เมื่อต่ำกว่าจุดนั้น อุปทานน้ำสำหรับเกษตรกรแต่ละรายจะต้องดำเนินการตามขนาดพื้นที่และชนิดของพืชผล

แม้จะมีอุปสรรคร้ายแรงต่อการใช้เครื่องมือทางเศรษฐกิจมากขึ้น แต่การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็เกิดขึ้น รัฐบาลหลายประเทศกำลังพิจารณาอย่างจริงจังถึงประเด็นการขอคืนต้นทุนที่เพิ่มขึ้น การลดเงินอุดหนุนที่ซ่อนอยู่ และศักยภาพของการกำหนดราคา เป็นเครื่องมือสำหรับการจัดการอุปสงค์ที่ได้รับยอมรับกันมากขึ้นว่าโครงสร้างพื้นฐานด้านการชลประทานและการให้บริการจะต้องชำระผ่านค่าน้ำเรียกเก็บจากผู้ใช้ หรือผ่านเงินอุดหนุนจากรัฐบาลที่โปร่งใส ซึ่งมีการกำหนดปริมาณและแสดงเหตุผลต่อสาธารณะ รายงานของ OECD เกี่ยวกับราคาน้ำเพื่อการเกษตร (OECD, 1999) ตระหนักดีว่าเป้าหมายอาจไม่ใช่การยกเลิกการอุดหนุนเสมอไป แต่เพื่อให้บรรลุการปฏิรูปและความโปร่งใสมากขึ้น

สิ่งสำคัญคือต้องแยกการขอคืนต้นทุนและการจัดการความต้องการน้ำออกเป็นสองวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน ซึ่งจำเป็นต้องมีการแทรกแซงประเภทต่างๆ ไม่ว่าวัตถุประสงค์จะเป็นอย่างไร การนำนโยบายการเรียกเก็บค่าน้ำมาใช้ไม่ควรมองว่าเป็นวิธีสากลเสมอไป แต่ควรมองว่าการเรียกเก็บค่าน้ำเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการที่ใหญ่กว่า การจัดสรรผ่านสิทธิการใช้น้ำที่ได้รับการยอมรับตามกฎหมาย และการใช้สิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้เป็นองค์ประกอบที่เป็นไปได้อื่นๆ ในแพ็คเกจดังกล่าว

เม็กซิโกมักถูกอ้างถึงเป็นตัวอย่างของประเทศที่ประสบความสำเร็จในการลดระดับเงินอุดหนุนที่ให้แก่ภาคเกษตรกรรมชลประทาน ซึ่งปัจจุบันเขตชลประทานหลายแห่งประสบความสำเร็จในการพึ่งพาตนเองทางการเงินได้ อย่างไรก็ตาม ตำแหน่งนี้มาถึงได้หลังจากการปฏิรูปภาคเกษตรกรรมในวงกว้างเท่านั้น (Kloezen, 2002) ได้แก่

 

·         การแปรรูปบริการจัดหาปัจจัยการผลิตทางการเกษตรที่รัฐเป็นเจ้าของ

·         การปฏิรูปกฎหมายการถือครองที่ดินครั้งใหญ่

·         กฎหมายน้ำฉบับใหม่ ซึ่งกำหนดสิทธิและกลไกการจัดสรร

·         โอนความรับผิดชอบด้าน O&M ระบบไปยัง WUA ที่จัดตั้งขึ้นใหม่พร้อมกับการโอนโรงงานและอุปกรณ์

·         การปรับโครงสร้างของหน่วยงานสายที่ดูแลการชลประทานโดยการลดจำนวนเจ้าหน้าที่ลงอย่างมาก

·         การปรับปรุงระบบชลประทานให้ทันสมัย

·         การฝึกอบรมวิศวกรและผู้จัดการในการให้บริการ

 

มาตรการที่กว้างขวางเหล่านี้เหมาะสมกับสถานการณ์ในเม็กซิโก แต่ประเทศอื่นๆ จะต้องมีการดำเนินการที่แตกต่างออกไป สิ่งที่ชัดเจนคือมาตรการเรียกเก็บค่าน้ำต้องได้รับการออกแบบตามสถานการณ์เฉพาะและผลลัพธ์ที่ต้องการในประเทศใดก็ตาม

GeoPolitics VII

 อินติฟาตา - การสร้างปรากฎการณ์เพื่อยุติการยึดครองดินแดน

พัฒนา ราชวงศ์ อาศรมภูมิวิทยาศาสตร์ สาขาวิชาภูมิศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร 

หนึ่งในการลุกฮือของชาวปาเลสไตน์ที่ได้รับความนิยมเกิดขึ้นสองครั้งในเขตเวสต์แบงก์และฉนวนกาซา โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อยุติการยึดครองดินแดนเหล่านั้นของอิสราเอลและสร้างรัฐปาเลสไตน์ที่เป็นอิสระ อินติฟาดาครั้งแรก เริ่มขึ้นในเดือนธันวาคม 1987 และสิ้นสุดในเดือนกันยายน 1993 ด้วยการลงนามในสนธิสัญญาออสโลฉบับแรก ซึ่งเป็นการวางกรอบสำหรับการเจรจาสันติภาพระหว่างอิสราเอลและชาวปาเลสไตน์ อินติฟาดาครั้งที่สอง ซึ่งบางครั้งเรียกว่า อินติฟาดา อัล-อักซอ เริ่มขึ้นในเดือนกันยายน 2000 แม้ว่าจะไม่มีเหตุการณ์ใดที่ส่งสัญญาณถึงการสิ้นสุด แต่นักวิเคราะห์ส่วนใหญ่เห็นพ้องกันว่าการดำเนินการนี้จะดำเนินไปในปลายปี 2005 การลุกฮือทั้งสองครั้งส่งผลให้ชาวปาเลสไตน์เสียชีวิตมากกว่า 5,000 คน และชาวอิสราเอลประมาณ 1,400 คน

อินติฟาดาครั้งที่หนึ่ง

สาเหตุใกล้เคียงของเหตุการณ์ intifada ครั้งแรก คือ การเวนคืนที่ดินของอิสราเอลและการก่อสร้างนิคมในเขตเวสต์แบงก์และฉนวนกาซารุนแรงขึ้น หลังจากพรรคลิคุดฝ่ายขวาได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งในปี 1977 เพิ่มการปราบปรามของอิสราเอลเพื่อตอบสนองต่อการประท้วงของชาวปาเลสไตน์ที่เพิ่มสูงขึ้นหลังจากการรุกรานเลบานอนของอิสราเอลในปี 1982 การเกิดขึ้นของกลุ่มนักเคลื่อนไหวชาวปาเลสไตน์ในท้องถิ่นกลุ่มใหม่ ซึ่งท้าทายความเป็นผู้นำขององค์กรปลดปล่อยปาเลสไตน์ซึ่งเป็นกระบวนการที่ได้รับความช่วยเหลือจากความพยายามที่ก้าวขึ้นมาของอิสราเอลในการควบคุมการเคลื่อนไหวทางการเมืองและทำลายความสัมพันธ์ขององค์กรปลดปล่อยปาเลสไตน์กับดินแดนที่ถูกยึดครองในช่วงต้นทศวรรษ 1980 และในการตอบสนองต่อการรุกรานเลบานอน การเกิดขึ้นของค่ายสันติภาพที่เข้มแข็งในฝั่งอิสราเอล ซึ่งชาวปาเลสไตน์จำนวนมากคิดว่าเป็นพื้นฐานสำหรับการเปลี่ยนแปลงนโยบายของอิสราเอล ด้วยแรงจูงใจ วิธีการ และโอกาสที่รับรู้ มีเพียงผู้มีส่วนช่วยเท่านั้นจึงจะเริ่มต้นการจลาจลได้ เหตุการณ์นี้เกิดขึ้นในเดือนธันวาคม 1987 เมื่อยานพาหนะของอิสราเอลชนรถตู้สองคันที่บรรทุกคนงานชาวปาเลสไตน์ ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตสี่คน เหตุการณ์ที่ชาวปาเลสไตน์มองว่าเป็นการแก้แค้นต่อการเสียชีวิตด้วยการแทงชาวอิสราเอลคนหนึ่งในฉนวนกาซาเมื่อสองสามวันก่อนหน้า

การจลาจลของชาวปาเลสไตน์ส่วนใหญ่เกิดขึ้นในช่วงปีแรกของอินติฟาดา หลังจากนั้นชาวปาเลสไตน์เปลี่ยนจากการขว้างก้อนหินและโมโลตอฟใส่เป้าหมายของอิสราเอล มาโจมตีพวกเขาด้วยปืนไรเฟิล ระเบิดมือ และวัตถุระเบิด การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเกิดขึ้นสาเหตุหลักมาจากความรุนแรงของการตอบโต้ของทหารและตำรวจอิสราเอล ซึ่งรุนแรงขึ้นหลังจากการโจมตีของชาวปาเลสไตน์เริ่มรุนแรงมากขึ้น ตามรายงานของกลุ่มสิทธิมนุษยชน B’Tselem ของอิสราเอล มีผู้เสียชีวิตเกือบ 2,000 รายเนื่องจากความรุนแรงเกิดขึ้นในช่วงเหตุการณ์อินติฟาดาครั้งแรก อัตราส่วนการเสียชีวิตของชาวปาเลสไตน์ต่ออิสราเอลมากกว่า 3 ต่อ 1 เล็กน้อย

อย่างไรก็ตามลัทธิปฏิบัตินิยมตกผลึกควบคู่ไปกับความรุนแรง ในปี 1988 PLO ยอมรับเงื่อนไขของอเมริกาในการเปิดการเจรจาระหว่างสหรัฐฯ กับปาเลสไตน์ ได้แก่ การปฏิเสธการก่อการร้าย การยอมรับสิทธิในการดำรงอยู่ของอิสราเอล และการยอมรับมติของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติที่ 242 (ซึ่งเรียกร้องให้รัฐอาหรับยอมรับสิทธิของอิสราเอล “ในการอยู่อย่างสันติ” ภายในขอบเขตที่ปลอดภัยและเป็นที่ยอมรับ”) และ 338 (ซึ่งเรียกร้องให้มีการดำเนินการตามข้อมติที่ 242 “ในทุกส่วน”) เนื่องจากอินติฟาดาได้พิสูจน์แล้วว่าสร้างความเสียหายทางการเมืองและเศรษฐกิจต่ออิสราเอล รัฐบาลอิสราเอลชุดใหม่จึงได้รับเลือกในปี 1992 โดยได้รับมอบอำนาจให้เจรจาเพื่อสันติภาพ ในปีต่อมา การเจรจาลับระหว่างอิสราเอลและ PLO ภายใต้การอุปถัมภ์ของรัฐบาลนอร์เวย์ ส่งผลให้เกิดสนธิสัญญาออสโล ซึ่งเป็นข้อตกลงหลายชุดที่ลงนามในปี 1993–95 ข้อตกลงดังกล่าวตอกย้ำพันธสัญญาของ PLO ในปี 1988 และอิสราเอลยอมรับ PLO ในฐานะตัวแทนที่ถูกต้องตามกฎหมายของชาวปาเลสไตน์ ตกลงที่จะถอนตัวออกจากพื้นที่เวสต์แบงก์และฉนวนกาซาเป็นระยะๆ และอนุญาตให้มีการจัดตั้งหน่วยงานปาเลสไตน์เพื่อปกครองพื้นที่เหล่านั้น ประเด็นสำคัญในการบรรลุวิธีแก้ปัญหาแบบสองรัฐจะต้องได้รับการแก้ไขในอีกห้าปีข้างหน้า

ความรุนแรงที่เกิดต่อเนือง

เช่นเดียวกับที่ PLO หันไปสู่ลัทธิปฏิบัตินิยม องค์กรใหม่ ฮามาส มุ่งหน้าไปในทิศทางตรงกันข้าม โดยแสดงวิสัยทัศน์ของรัฐอิสลามในประวัติศาสตร์ปาเลสไตน์ทั้งหมด กลุ่มฮามาสปฏิเสธสนธิสัญญาออสโล และได้ริเริ่มการโจมตีเป้าหมายของอิสราเอลด้วยการฆ่าตัวตายหลายครั้ง

ในขณะเดียวกัน อิสราเอลยังคงสร้างการตั้งถิ่นฐานในดินแดนที่ถูกยึดครอง และชาวปาเลสไตน์นำเข้าอาวุธและสร้างกองกำลังรักษาความปลอดภัย ซึ่งเป็นการละเมิดเงื่อนไขของสนธิสัญญาออสโล ผลก็คือ การเจรจาล้มเหลวในปี 2000 ด้วยความหงุดหงิดและการกล่าวหาซึ่งกันและกัน หลังจากนั้นไม่นาน เอเรียล ชารอน ผู้สมัครชิงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของลิคุด ได้เดินทางเข้าไปเยี่ยมชมเทมเพิลเม้าท์ในกรุงเยรูซาเลม เพื่อเป็นการยืนยันอำนาจอธิปไตยของอิสราเอลเหนือมัสยิดอัลอักซอ ซึ่งเป็นสถานที่ศักดิ์สิทธิ์อันดับสามของศาสนาอิสลาม นั่นทำให้เกิดการจลาจลขึ้น ตำรวจอิสราเอลตอบโต้ด้วยความรุนแรง และความไม่สงบก็ลุกลามอย่างรวดเร็วไปทั่วดินแดนที่ถูกยึดครอง นั่นถือได้ว่า อินติฟาดะครั้งที่สองได้เริ่มขึ้นแล้ว

อินติฟาดาครั้งที่สอง

อินติฟาดาครั้งที่สองมีความรุนแรงมากกว่าครั้งแรกมาก ในระหว่างการลุกฮือประมาณห้าปี มีผู้เสียชีวิตมากกว่า 4,300 ราย และอีกครั้งที่อัตราส่วนการเสียชีวิตของชาวปาเลสไตน์ต่อชาวอิสราเอลนั้นมากกว่า 3 ต่อ 1 เล็กน้อย

ในเดือนมีนาคม 2002 ภายหลังเหตุระเบิดฆ่าตัวตายที่น่าสะพรึงกลัวเป็นพิเศษซึ่งคร่าชีวิตผู้คนไป 30 ราย กองทัพอิสราเอลได้เปิดฉากปฏิบัติการป้องกันโล่เพื่อยึดครองเวสต์แบงก์และบางส่วนของฉนวนกาซา หนึ่งปีต่อมา อิสราเอลเริ่มสร้างแนวกั้นแบ่งแยกในเขตเวสต์แบงก์เพื่อให้ตรงกับแนวกั้นที่คล้ายกันที่สร้างขึ้นในฉนวนกาซาในปี 1996 นอกจากนี้ ยังช่วยปราบปรามการจลาจลด้วยการลอบสังหารเจ้าหน้าที่ปฏิบัติการทางทหารและผู้นำทางการเมืองชาวปาเลสไตน์ที่กำกับโดยรัฐมากกว่า 200 ราย

แม้ว่าความรุนแรงเกือบจะบรรเทาลงภายในสิ้นปี 2005   แต่เงื่อนไขที่ทำให้เกิดความรุนแรงก็แย่ลงในบางประเด็น กิจกรรมการตั้งถิ่นฐานของอิสราเอลในเขตเวสต์แบงก์ยังคงดำเนินต่อไป และมีการควบคุมการเคลื่อนย้ายสินค้าและประชาชนชาวปาเลสไตน์อย่างเข้มงวด ส่งผลให้การเติบโตทางเศรษฐกิจหยุดชะงัก การเจรจาหยุดชะงัก นอกจากนี้ ทางการปาเลสไตน์สูญเสียการสนับสนุนท่ามกลางข้อกล่าวหาว่ามีการทุจริตอย่างกว้างขวาง ปัจจุบัน ชาวปาเลสไตน์จำนวนมากหันไปพึ่งกลุ่มฮามาส ซึ่งชนะการเลือกตั้งสภานิติบัญญัติในปี 2006 และเข้ายึดอำนาจด้วยกำลังในฉนวนกาซาในปี 2007

GeoPolitics VIII

อัล-อักซอ อินติฟาดา - พากันโกหกเพื่อทำลายล้าง

พัฒนา ราชวงศ์ อาศรมภูมิวิทยาศาสตร์ สาขาวิชาภูมิศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร 

เมื่อวันที่ 28 กันยายน 2000 นายเอเรียล ชารอน ผู้นำกลุ่มลิคุด ได้เดินทางเช้าไปเยี่ยมชมเทมเปิ้ลเมาท์ - Temple Mount ซึ่งเป็นสถานที่ศักดิ์สิทธิ์ที่สุดของศาสนายิว ซึ่งชาวมุสลิมได้เปลี่ยนชื่อใหม่ให้เป็น ‘ฮาราม อัล-ชารีฟ – Haram al-Sharif‘  และถือเป็นสถานที่ศักดิ์สิทธิ์อันดับสามของศาสนาอิสลาม

นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา ชาวปาเลสไตน์ได้มีส่วนร่วมในการก่อกบฏอย่างรุนแรงที่ได้รับการขนานนามว่า อัล-อักซอ อินติฟาดา - al-Aqsa intifada

โฆษกปาเลสไตน์ยืนยันว่า ความรุนแรงที่เกิดขึ้นมีสาเหตุมาจากการทำลายสถานที่ศักดิ์สิทธิ์ – ฮารัม อัล-ชารีฟ – ของชาวมุสลิม โดยนายชารอนและทหารอิสราเอลหลายพันคนที่ติดตามเขาเข้ามา พวกเขากล่าวว่า ความรุนแรงเกิดขึ้นเริ่มจากการโจมตีโดยกองกำลังอิสราเอล ทั้งๆ ที่ไม่ได้ยั่วยุแต่อย่างใด ซึ่งบุกโจมตีดินแดนที่ควบคุมโดยชาวปาเลสไตน์ และพลเรือนชาวปาเลสไตน์ที่ถูกสังหารหมู่ที่ไม่มีการป้องกัน มีเพียงแต่ขว้างก้อนหินเพื่อป้องกันตัวเองเท่านั้น

อันที่จริง ชโลโม เบน-อามี รัฐมนตรีกระทรวงความมั่นคงภายในของอิสราเอล อนุญาตให้นายชารอน เข้าไปเยี่ยมชมเทมเปิ้ลเมาท์ได้ ก็ต่อเมื่อได้โทรศัพท์เจรจากับจาบริล ราจูบ หัวหน้าหน่วยรักษาความปลอดภัยชาวปาเลสไตน์ และได้รับคำรับรองว่า หากนายชารอนไม่เข้าไปในมัสยิด ก็จะไม่มีปัญหาใดๆ เกิดขึ้น แต่แล้วก็เกิดมีความจำเป็นที่จะต้องทำการปกป้องนายชารอน เมื่อราจูบกล่าวในภายหลังว่า ตำรวจปาเลสไตน์จะไม่กระทำสิ่งใดๆ ทั้งสิ้นเพื่อเป็นการป้องกันความรุนแรงในระหว่างการเดินทางเข้าเยือนของนายชารอน

นายชารอนไม่ได้พยายามเข้าไปในมัสยิด และการเยี่ยมชมของเขาก็ใช้เวลาเพียง 34 นาทีเท่านั้น ในช่วงเวลาปกติเมื่อพื้นที่ดังกล่าวเปิดให้นักท่องเที่ยวเข้าชม เยาวชนชาวปาเลสไตน์ ซึ่งมีประมาณ 1,500 คน ต่างตะโกนคำขวัญเพื่อพยายามทำให้สถานการณ์ลุกลาม ตำรวจอิสราเอลราว 1,500 นาย อยู่ในที่เกิดเหตุเพื่อหยุดยั้งความรุนแรง

ระหว่างการเยือนของนายชารอนมีการรบกวนเกิดขึ้นบ้างอย่างจำกัด ส่วนใหญ่เป็นการขว้างก้อนหิน ช่วงที่เหลือของวันนั้น การขว้างปาก้อนหินยังคงปะทุอย่างต่อเนื่องบนเทมเปิ้ลเมาท์และบริเวณใกล้เคียง ส่งผลให้ตำรวจอิสราเอล 28 นาย ได้รับบาดเจ็บ โดยจำนวนนี้มี 3 คน ต้องเข้ารับการรักษาในโรงพยาบาล แต่ไม่มีรายงานการบาดเจ็บของชาวปาเลสไตน์ในวันนั้น ชาวปาเลสไตน์ได้ริเริ่มความรุนแรงและเตรียมการที่สำคัญในวันรุ่งขึ้นหลังจากการละหมาดในวันศุกร์

เมื่อความรุนแรงทวีความรุนแรงขึ้นในช่วงหลายวัน สัปดาห์ต่อมา ชาวปาเลสไตน์และสื่อต่างๆ ก็ออกมาตำหนินายเอเรียล ชารอน ที่มีส่วนอย่างมากกับความรุนแรงดังกล่าว ความจริงก็คือความรุนแรงเริ่มต้นก่อนวันที่ 28 กันยายน วันที่ทหารอิสราเอลคนหนึ่งถูกสังหารที่สี่แยกเนทซาริม ทหารเสียชีวิตหลังเหตุระเบิดริมถนน วันรุ่งขึ้นในเมืองกาลกิลยาฝั่งตะวันตก เจ้าหน้าที่ตำรวจปาเลสไตน์ที่ทำงานร่วมกับตำรวจอิสราเอลในการลาดตระเวนร่วม ได้เปิดฉากยิงและสังหารเจ้าหน้าที่ตำรวจชาวอิสราเอล

นอกจากนี้ สื่ออย่างเป็นทางการของทางการปาเลสไตน์ยังออกมาย้ำเตือนชาวปาเลสไตน์ให้ใช้ความรุนแรง โดยวันที่ 29 กันยายน สถานีวิทยุอย่างเป็นทางการของกองกำลังปาเลสไตน์ ได้ส่งเสียงเรียกร้องไปยังชาวปาเลสไตน์ทุกคนให้มาปกป้องมัสยิดอัล-อักซอ กองกำลังปาเลสไตน์ปิดโรงเรียนและขนส่งนักเรียนชาวปาเลสไตน์ไปยังเทมเปิ้ลเมาท์ เพื่อเข้าร่วมการก่อจลาจลที่จัดตั้งขึ้น

ก่อนถึงวันรอช ฮาชชะนาห์ - Rosh Hashanah (30 กันยายน) ซึ่งเป็นวันปีใหม่ของชาวยิว ขณะที่ชาวอิสราเอลหลายร้อยคนกำลังสักการะที่กำแพงตะวันตก ชาวอาหรับหลายพันคนเริ่มขว้างอิฐและหินใส่ตำรวจอิสราเอลและผู้สักการะชาวยิว จากนั้นการจลาจลได้แพร่กระจายไปยังเมืองและหมู่บ้านต่างๆ ทั่วอิสราเอล เวสต์แบงก์ และฉนวนกาซา

ขณะที่ชาวปาเลสไตน์กล่าวหาว่าอิสราเอลทำลายสถานที่ศักดิ์สิทธิ์ของตน แต่จริงๆ แล้วกลุ่มผู้ก่อการจลาจลชาวปาเลสไตน์เป็นผู้โจมตีสถานที่ศักดิ์สิทธิ์ โดยในเดือนตุลาคม 2000 กลุ่มคนปาเลสไตน์ได้ทำลายสุสานของโจเซฟในเมืองนาบลุส พวกเขาฉีกและเผาหนังสือสวดมนต์ของชาวยิว ขว้างหินใส่ผู้สักการะที่กำแพงตะวันตก และโจมตีสุสานของราเชลในเมืองเบธเลเฮมด้วยระเบิดไฟและอาวุธอัตโนมัติ

การโจมตีที่รุนแรงไม่ได้ริเริ่มโดยกองกำลังความมั่นคงของอิสราเอล ซึ่งในทุกกรณี เป็นการตอบสนองต่อความรุนแรงของชาวปาเลสไตน์ที่นอกเหนือไปจากการขว้างปาหิน รวมถึงการโจมตีครั้งใหญ่ด้วยอาวุธอัตโนมัติและการรุมประชาทัณฑ์ทหารอิสราเอล ผู้โจมตีติดอาวุธส่วนใหญ่เป็นสมาชิกของตันซิมซึ่งเป็นกองกำลังติดอาวุธของอาราฟัตเอง

อิมัด ฟาลูจี รัฐมนตรีกระทรวงการสื่อสารของปาเลสไตน์ ออกมายอมรับเมื่อหลายเดือนหลังจากการเยือนของนายเอเรียล ชารอน ว่าความรุนแรงได้รับการวางแผนไว้ในเดือนกรกฎาคม ล่วงหน้าก่อนจะมีการเข้ามายั่วยุของนายชารอนมาก “การลุกฮือนี้ได้รับการวางแผนไว้ตั้งแต่ประธานอาราฟัตเดินทางกลับจากแคมป์เดวิด เมื่อเขาคว้ำโต๊ะใส่อดีตประธานาธิบดีสหรัฐฯ และปฏิเสธเงื่อนไขของอเมริกา”

เมื่อวันที่ 7 พฤศจิกายน 2000 มีการจัดตั้งคณะกรรมการสอบสวนซึ่งนำโดยอดีตวุฒิสมาชิกสหรัฐ จอร์จ มิทเชลล์ เพื่อพิจารณาสาเหตุของความรุนแรง และเพื่อให้คำแนะนำในการทำให้สถานการณ์สงบลง รายงานของมิทเชลล์ที่ออกเมื่อวันที่ 30 เมษายน 2001 สรุปว่า "การเยือนของนายเอเรียล ชารอน ไม่ได้ก่อให้เกิดอัล-อักซอ อินติฟาดา แต่อย่างใด"

ในปี 2017 นาบิล ชาอาธ อดีตนักเจรจาต่อรองชาวปาเลสไตน์ ยอมรับว่าในปี 2000 กษัตริย์อับดุลเลาะห์แห่งซาอุดีอาระเบีย ซึ่งขณะนั้นเป็นมกุฎราชกุมาร ได้มอบเงินครึ่งพันล้านดอลลาร์แก่ชาวปาเลสไตน์ รวมกับอีกครึ่งพันล้านจากสันนิบาตอาหรับ เพื่อให้หล่อหลอมให้กระแสอิสลามยังคงดำเนินต่อไป

ผู้คนล้มตายมากมายอย่างไร้ความปราณี

ชาวปาเลสไตน์ทั้งเด็กและผู้ใหญ่โจมตีพลเรือนและทหารอิสราเอลด้วยอาวุธหลากหลายชนิด เมื่อพวกเขาขว้างก้อนหิน พวกมันไม่ใช่ก้อนกรวด แต่เป็นก้อนหินขนาดใหญ่ที่สามารถทำให้เกิดการบาดเจ็บสาหัสได้ ลองนึกภาพตัวเองถูกก้อนหินกระแทกที่หัว

ว่ากันว่า กองทหารอิสราเอลที่ถูกโจมตีมีจำนวนน้อยกว่า 20 นาย ในขณะที่ผู้โจมตีซึ่งติดอาวุธด้วยระเบิดขวดน้ำมัน ปืนพก ปืนไรเฟิลจู่โจม ปืนกล ระเบิดมือ และวัตถุระเบิด มีจำนวนหลายร้อยคน ยิ่งกว่านั้น ชาวปาเลสไตน์ซึ่งส่วนใหญ่เป็นตำรวจถือปืนปะปนกันในมวลหมู่ประชาชนที่ขว้างหิน เมื่อต้องเผชิญกับฝูงชนที่โกรธแค้นและรุนแรง ตำรวจและทหารอิสราเอลมักไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากต้องป้องกันตัวเองด้วยการยิงกระสุนยาง และเมื่อสถานการณ์ถึงขั้นคุกคามชีวิต ก็จำเป็นต้องใช้กระสุนจริง

การใช้กระสุนจริงโดยชาวปาเลสไตน์หมายความว่ากองกำลังอิสราเอลจะต้องอยู่ห่างจากผู้ที่ก่อให้เกิดความรุนแรง นอกจากนี้ การคุกคามโดยใช้กำลังต่อชาวอิสราเอลยังเป็นภัยคุกคามถึงขั้นร้ายแรงอีกด้วย ปัจจัยทั้งสองได้ขัดขวางการใช้วิธีควบคุมจลาจลแบบดั้งเดิม

ตามกฎการสู้รบของกองทหารอิสราเอลภายในดินแดน การใช้อาวุธจะได้รับอนุญาตเฉพาะกับสถานการณ์ที่คุกคามถึงชีวิต หรือภายใต้ข้อจำกัดที่สำคัญ เพื่อที่จะจับกุมบุคคลต้องสงสัยว่าได้กระทำความผิดต่อความมั่นคงอย่างร้ายแรง ทั้งนี้ในทุกกรณี ปฏิบัติการของกองทัพอิสราเอลจะอยู่ภายใต้นโยบายที่เหนือกว่าเรื่องการยับยั้งชั่งใจ ข้อกำหนดของความเป็นสัดส่วน และความจำเป็นในการดำเนินมาตรการที่เป็นไปได้ทั้งหมด เพื่อป้องกันอันตรายต่อพลเรือนผู้บริสุทธิ์

ขณะเดียวกัน ชาวปาเลสไตน์ก็เพิ่มการโจมตีอย่างรุนแรงต่อชาวอิสราเอล โดยใช้ปืนใหญ่และขีปนาวุธต่อต้านรถถังที่ลักลอบนำเข้าไปในฉนวนกาซาอย่างผิดกฎหมาย ชาวปาเลสไตน์ยิงปืนใหญ่ใส่ชุมชนชาวยิวในฉนวนกาซาและอิสราเอล และมีรายงานของกองทัพอิสราเอลระบุว่ามีการยิงขีปนาวุธต่อต้านรถถังใส่กองกำลังอิสราเอลในฉนวนกาซา

ชาอูล โมฟาซ เสนาธิการของกองทัพอิสราเอลกล่าวกับผู้นำชาวอเมริกันเชื้อสายยิวที่มาเยือนเมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2001 ว่ากองกำลังปาเลสไตน์กำลังสะสมอาวุธที่ลักลอบนำเข้าไปในฉนวนกาซาทางทะเลและอุโมงค์ใต้ดินที่เชื่อมโยงกับอียิปต์ การครอบครองและการใช้อาวุธต่างๆ ของชาวปาเลสไตน์ทั้งหลายเหล่านี้ ถือเป็นการละเมิดข้อผูกพันที่พวกเขาทำไว้ในข้อตกลงต่างๆ กับอิสราเอล โดยข้อตกลงออสโลกำหนดเอาไว้ให้มีอาวุธบางชนิดเท่านั้นที่ได้รับอนุญาตในพื้นที่ควบคุมของชาวปาเลสไตน์ คือ ปืนพก ปืนไรเฟิล และปืนกล และอาวุธเหล่านี้จะอนุญาตให้พกพาและใช้ได้เฉพาะแค่เจ้าหน้าที่รักษาความปลอดภัยของกองกำลังปาเลสไตน์เท่านั้น จากความรุนแรงแสดงให้เห็นชัดเจนว่า นอกจากตำรวจแล้ว พลเรือนชาวปาเลสไตน์และสมาชิกกองกำลังติดอาวุธ อย่างเช่น ‘ตันซิม’ กลุ่มหัวรุนแรงของขบวนการฟาตาห์แห่งปาเลสไตน์ บุคคลเหล่านี้ยังได้ครอบครองอาวุธดังกล่าวด้วย

กองกำลังปาเลสไตน์ประสบความล้มเหลวในการใช้มาตรการที่เหมาะสมเพื่อป้องกันการโจมตีชาวอิสราเอล ขณะที่พวกที่ก่อเหตุร้ายจำนวนมากถูกจับกุม หลังจากนั้นไม่นาน พวกเขามักจะได้รับการปล่อยตัว และในจำนวนนั้นบางคนก็เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องในการทำร้ายร่างกายชาวยิวในเวลาต่อมา ตัวอย่างเช่นในเดือนพฤษภาคม 2001 อาราฟัตได้ปลดปล่อยกลุ่มหัวรุนแรงอิสลามมากกว่าสิบสองคนที่ถูกจำคุกนับตั้งแต่เหตุระเบิดฆ่าตัวตายระลอกหนึ่ง ซึ่งคร่าชีวิตชาวอิสราเอลไป 60 รายในเหตุการณ์แปดวันนองเลือดเมื่อปี 1996

ตลอดการที่เกิดขึ้นอย่างโกราหล ชาวอิสราเอลมากกว่า 1,000 คน ถูกสังหารด้วยเหตุระเบิดฆ่าตัวตาย ลอบโจมตี  ซุ่มโจมตี และการโจมตีอื่นๆ โดยรายงานข่าวมักเน้นไปที่จำนวนผู้เสียชีวิตชาวปาเลสไตน์ที่มีจำนวนสูงกว่ามาก (เกือบ 5,000 ราย) อย่างไรก็ตาม จำนวนผู้เสียชีวิตชาวปาเลสไตน์ที่ไม่สมสัดส่วนนั้น เป็นผลที่หลีกเลี่ยงไม่ได้จากกองทหารอาสาที่ได้รับการฝึกมาอย่างดีและเหนือกว่า และบ่อยครั้งที่ตันซิมใช้พลเรือนชาวปาเลสไตน์เป็นโล่กำบังการโจมตี นอกจากนี้ หากเด็กๆ อยู่ในโรงเรียนหรืออยู่ที่บ้านกับครอบครัว แทนที่จะปาก้อนหินลงถนน พวกเขาก็ไม่ตกอยู่ในอันตราย

ผลกระทบของความรุนแรง

ความรุนแรงของชาวปาเลสไตน์ในเขตเวสต์แบงก์และฉนวนกาซา ได้คร่าชีวิตพลเรือนและทหารเป็นจำนวนมาก นอกจากนี้ ผู้ก่อการร้ายที่กระทำการในนามของการลุกฮือยังได้ทำการโจมตีที่ชั่วร้ายภายในอิสราเอล ความรุนแรงยังส่งผลกระทบต่อจิตใจ การทหาร และเศรษฐกิจของอิสราเอล

ขณะนี้ชาวอิสราเอลจึงต้องระมัดระวังในการเดินทางผ่านดินแดนของอิสราเอลและดินแดนหลายๆ ส่วนที่ควรปลอดภัย ซึ่งชาวปาเลสไตน์ยังคงโจมตีชาวยิวในเมืองต่างๆ อย่างเช่นเมืองกีโลที่อยู่นอกดินแดนอีกด้วย ความรุนแรงได้บั่นทอนศรัทธาของชาวอิสราเอลอย่างรุนแรงว่า หากพวกเขายอมยกดินแดนสันติภาพให้กับชาวปาเลสไตน์ สันติภาพที่วาดหวังกันไว้ก็น่าจะมีความเป็นไปได้

การลุกฮือยังส่งผลกระทบต่อความพร้อมทางทหารด้วย เนื่องจากจะต้องเปลี่ยนเส้นทางกองทหารจากการฝึกและเตรียมพร้อมรับมือกับภัยคุกคามจากประเทศที่ไม่เป็นมิตร และต้องมุ่งเน้นไปที่การปราบปรามการจลาจลและต่อสู้กับการก่อการร้ายแทน

ความรุนแรงยังส่งผลให้การท่องเที่ยวลดลงอย่างมากและสร้างความเสียหายให้กับอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง และไม่ใช่แค่ชาวอิสราเอลเท่านั้นที่ต้องทนทุกข์ การสูญเสียการท่องเที่ยวยังส่งผลกระทบต่อชาวปาเลสไตน์อีกด้วย ตัวอย่างเช่น จำนวนผู้มาเยี่ยมเยือนเบธเลเฮมในช่วงคริสต์มาสลดลงอย่างมากในปี 2000 เช่นเดียวกับสถานที่แสวงบุญอื่นๆ ในหน่วยงานปาเลสไตน์ เจ้าของร้านชาวปาเลสไตน์ในสถานที่เช่นเมืองเก่าก็ได้รับผลกระทบจากการท่องเที่ยวที่ลดลงเช่นกัน การโจมตีของผู้ก่อการร้ายยังบังคับให้อิสราเอลห้ามคนงานชาวปาเลสไตน์เข้าอิสราเอลเป็นระยะๆ ซึ่งทำร้ายบุคคลที่พยายามหาเลี้ยงชีพและเลี้ยงดูครอบครัวของพวกเขา

มีความพยายามหยุดยิง

สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป ต้องประสบกับความล้มเหลวในความพยายามซ้ำแล้วซ้ำอีกสำหรับการทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการหยุดยิงและการสังหาร ได้ขัดขวางความพยายามด้านสันติภาพ เช่น โครงการริเริ่มสันติภาพซาอุดิอาระเบียที่ได้รับการอนุมัติจากสันนิบาตอาหรับในปี 2002 และแผนงานเพื่อสันติภาพที่เสนอโดยกลุ่มสี่คนในปี 2003

เดือนกุมภาพันธ์ 2005 นายเอเรียล ชารอน ประธานาธิบดีปาเลสไตน์มาห์มูด อับบาส ประธานาธิบดีอียิปต์ ฮอสนี มูบารัค และกษัตริย์แห่งจอร์แดน อับดุลลาห์ที่ 2 เดินทางมาพบกันที่เมืองตากอากาศ ชาร์ม เอล-ชีค ของอียิปต์ เพื่อยุติความรุนแรง นายชารอนตกลงที่จะปล่อยตัวนักโทษชาวปาเลสไตน์ 900 คน และยุติปฏิบัติการทางทหารในเขตเวสต์แบงก์และฉนวนกาซา อับบาส ตกลงที่จะยุติการโจมตีของผู้ก่อการร้ายต่อชาวอิสราเอล อียิปต์และจอร์แดน ตกลงที่จะส่งเอกอัครราชทูตกลับไปยังอิสราเอล (พวกเขาถูกเรียกคืนเพื่อประท้วงปฏิบัติการของอิสราเอล) การประชุมสุดยอดสิ้นสุดลงโดยนายชารอนและอับบาส ประกาศว่า อินติฟาดาครั้งที่สองสิ้นสุดลงแล้ว

ช่วงสรุปของการประชุมสุดยอดเมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ นายเอเรียน  ชารอน แสดงความมุ่งมั่นที่จะดำเนินการตามแผนการแยกตัวออกจากกัน (disengagement plan) ซึ่งเขามองว่า เป็นก้าวหนึ่งในการแก้ไขข้อขัดแย้งกับชาวปาเลสไตน์ และเรียกร้องให้พวกเขาแสดงให้เห็นถึงความเข้มแข็งและความกล้าหาญที่จะประนีประนอม ละทิ้งสิ่งที่ไม่สมจริง ความฝัน ปราบพลังที่ต่อต้านสันติภาพ และอยู่อย่างสันติ เคารพซึ่งกันและกัน เคียงบ่าเคียงไหล่กับเรา

“เรามีโอกาสที่จะหลุดพ้นจากเส้นทางแห่งสายเลือดที่บีบบังคับเราตลอด 4 ปีที่ผ่านมา” นายชารอนกล่าว “เรามีโอกาสที่จะเริ่มต้นบนเส้นทางใหม่ นับเป็นครั้งแรกในรอบระยะเวลานานที่ภูมิภาคของเรามีความหวังสำหรับอนาคตที่ดีกว่าสำหรับลูกหลานของเรา”

นายชารอนกล่าวกับเพื่อนชาวอิสราเอลว่า เราได้ผ่านปีที่ยากลำบาก เผชิญกับประสบการณ์ที่เจ็บปวดที่สุด และเอาชนะมันได้ อนาคตอยู่ตรงหน้าเรา เราจำเป็นต้องทำตามขั้นตอนที่ยากลำบากและเป็นที่ถกเถียงกัน แต่เราต้องไม่พลาดโอกาสที่จะพยายามบรรลุสิ่งที่เราปรารถนามาเป็นเวลาหลายปี ซึ่งได้แก่ ความปลอดภัย ความเงียบสงบ และสันติภาพ

เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2001 นายเอเรียน ชารอน ประกาศหยุดยิงฝ่ายเดียว เพื่อพยายามทำให้สถานการณ์สงบลง และด้วยความหวังว่าชาวปาเลสไตน์จะตอบโต้ด้วยการยุติการโจมตีอย่างรุนแรงต่ออิสราเอล แต่ชาวปาเลสไตน์กลับเพิ่มระดับความรุนแรงที่มุ่งเป้าไปที่พลเรือนอิสราเอลโดยเฉพาะ ยัสเซอร์ อาราฟัต ไม่ได้ทำอะไรเพื่อหยุดหรือกีดกันการโจมตี มีการบันทึกการโจมตีมากกว่า 70 ครั้งใน 10 วันข้างหน้า ในระหว่างนั้นอิสราเอลได้ระงับการยิงและหลีกเลี่ยงการตอบโต้ใดๆ การรณรงค์สร้างความหวาดกลัวของชาวปาเลสไตน์ระหว่างการหยุดยิงของอิสราเอลสิ้นสุดลงด้วยเหตุระเบิดฆ่าตัวตายที่ดิสโก้แห่งหนึ่งในเทลอาวีฟ เมื่อวันที่ 1 มิถุนายน ซึ่งทำให้มีผู้เสียชีวิต 20 ราย และบาดเจ็บมากกว่า 90 ราย ส่วนใหญ่เป็นวัยรุ่น เมื่อเผชิญกับแรงกดดันจากนานาชาติอย่างท่วมท้นที่เกิดจากการโจมตีอันน่าสยดสยองนี้ และความหวาดกลัวว่าอิสราเอลจะตอบโต้ ในที่สุดอาราฟัตก็ประกาศหยุดยิง

อย่างไรก็ตาม ความรุนแรงยังคงดำเนินต่อไป และจอร์จ เทเนนท์ ผู้อำนวยการสำนักข่าวกรองอเมริกัน เดินทางไปตะวันออกกลางในเดือนมิถุนายนเพื่อพยายามทำให้การหยุดยิงมั่นคงขึ้น และวางรากฐานสำหรับการเริ่มต้นการเจรจาสันติภาพอีกครั้ง แผนทฤษฎีเรียกร้องให้ยุติกิจกรรมความรุนแรงทั้งหมด อย่างไรก็ตาม ในช่วงหกสัปดาห์หลังจากการมาเยือนของเทเนนท์ ชาวปาเลสไตน์ได้ก่อเหตุโจมตีของผู้ก่อการร้าย 850 ครั้ง ส่งผลให้มีชาวอิสราเอลบาดเจ็บล้มตาย 94 ราย ในจำนวนนี้มีผู้เสียชีวิต 17 ราย

ตลอดช่วงที่เหลือของฤดูร้อน มีความพยายามที่นำโดยสหรัฐฯ เพื่อยุติความรุนแรงโดยไม่ประสบความสำเร็จ จนกระทั่งหลังเหตุการณ์ระเบิดเวิลด์เทรดเซ็นเตอร์ในนิวยอร์กและเพนตากอนเมื่อวันที่ 11 กันยายน 2001 อาราฟัตเริ่มใช้มาตรการร้ายแรงเพื่อหยุดยั้งความรุนแรงด้วยการจับกุมผู้ก่อการร้าย และใช้กำลังตำรวจเพื่อป้องกันการโจมตี แม้ว่าการกระทำของเขาส่วนใหญ่ถูกมองว่าเป็นความพยายามที่จะประจบประแจงรัฐบาลบุชในการทำสงครามต่อต้านการก่อการร้าย และไม่ทำซ้ำข้อผิดพลาดที่เขาทำในการสนับสนุนอิรักในสงครามอ่าว แต่ผลที่ได้ คือ ลดระดับความรุนแรงต่อชาวอิสราเอลและอัล-อักซอ อินติฟาดลงไปอย่างสิ้นเชิง

---

Sources:
¹Jerusalem Post, (March 4, 2001).
^1aFormer Palestinian FM and Chief Negotiator Nabil Shaath: Saudi King Abdullah Financed the Second Intifada,MEMRI, (March 7, 2017).
²Near East Report, (March 5, 2001).
³Jerusalem Report, (May 21, 2001).
⁴Washington Post, (August 15, 2001).