ประสบการณ์การเก็บค่าน้ำชลประทานเพื่อการเกษตร
รองศาสตราจารย์พัฒนา ราชวงศ์ นายกสมาคมภูมิศาสตร์แห่งประเทศไทย ปาฐกถาพิเศษ การประชุมวิชาการ 'ทรัพยากรธรรมชาติ ภูมิสารสนเทศศาสตร์ และสิ่งแวดล้อม ครั้งที่ 8' วันที่ 28 มีนาคม 2567 คณะเกษตรศาสตร์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มหาวิทยาลัยนเรศวร
เพื่อให้เกิดความเข้าใจดียิ่งขึ้น งานวิจัย เรื่อง 'Water charging in irrigated agriculture: An analysis of international experience' ของ G. Cornish, B. Bosworth, C. Perry & J. Burke (2004) ภายใต้ FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS เป็นตัวอย่างการพิจารณาประเด็นที่ยกมากล่าวได้อย่างดี จึงขอนำบางส่วนมากล่าวเอาไว้ตรงนี้ และจะได้ใช้รายละเอียดบางส่วนบรรยายในส่วนที่คณะผู้จัดงานมอบหมายให้รับผิดชอบ ประกอบตัวอย่างบางส่วนจากงานวิจัย เรื่อง 'การพัฒนารายได้รูปแบบใหม่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจากฐานทรัพยากรน้ำ กรณีพื้นที่โครงการส่งน้ำและบำรงุรักษาจังหวัดสุโขทัย' ที่ได้รับการสนับสนุนจากหน่วยงานบริหารและจัดการทุนด้านการพัฒนาระดับพื้นที่ (บพท) สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว) และกระทรวงอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว) ให้ดำเนินการระหว่างปี 2566-2567
ขอเริ่มต้นจากนิยามศัพท์คำว่า 'ราคา ค่าธรรมเนียม มูลค่า ต้นทุน ค่าบำรุง และผลตอบแทน' ถูกนำมาใช้กันอย่างแพร่หลาย และมักใช้แทนกันได้และแทนกันไปมาในงานเขียนต่างๆ บ่อยครั้งที่คำดังกล่าวไม่ชัดเจนหรือเปิดกว้างสำหรับการตีความที่ถูกต้องตามกฎหมายมากกว่าหนึ่งคำ แต่ว่าโดยทั่วไปแล้ว 'ราคา' จะมีความหมายโดยนัยของราคาต่อหน่วย ซึ่งได้แก่ ต้นทุนจริงหรือโดยนัยต่อลูกบาศก์เมตรของน้ำ ค่าธรรมเนียมหรือค่าธรรมเนียมการชลประทานเกี่ยวข้องกับการชำระเงินโดยรวมที่ผู้รับผลประโยชน์จ่ายสำหรับการบริการ ไม่ว่าจะขึ้นอยู่กับพื้นที่ ปริมาณ พืชผล หรืออะไรก็ตาม ส่วนต้นทุนมักมีความซับซ้อนเสมอ - ต้นทุนรววมอาจหมายถึงบางส่วนหรือทั้งหมด: การดำเนินงานและการบำรุงรักษาที่กำลังดำเนินอยู่ การตัดจำหน่ายหรือการกู้คืนต้นทุนทุน ค่าเสียโอกาส ต้นทุนทางสังคมและต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อม
นอกจากนี้ยังมีสิ่งที่ต้องเข้าใจเบื้องต้นอีก คือ พิสัยของการเรียกเก็บค่าน้ำ (wide range of charges): ค่าใช้จ่ายและกลไกการเรียกเก็บเงินภายในประเทศต่างๆ มักจะมีความแตกต่างกันอย่างมาก ซึ่งสะท้อนถึงวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน แหล่งน้ำที่แตกต่างกัน ระดับการขาดแคลนน้ำที่แตกต่างกัน และแผนการชลประทานด้วยเทคโนโลยีที่แตกต่างกัน ประเภทการทำฟาร์ม หรือวัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจและสังคมที่แตกต่างกัน ข้อความที่อธิบายการเรียกเก็บน้ำชลประทานในระดับชาติจะต้องถือเป็นข้อบ่งชี้
ราคาน้ำคิดต่อหน่วยลูกบาศก์เมตร (price per cubic metre): ราคาน้ำเพื่อการชลประทานที่คิดตามปริมาตรน้ำที่รายงานมีช่วงกว้างมาก มีการรายงานราคาที่สูงถึง 18-29 เซนต์สหรัฐ/ลูกบาศก์เมตร ซึ่งใช้เป็นอัตราค่าน้ำเรียกเก็บเป็นช่วงๆ ที่เพิ่มขึ้นในอิสราเอล สเปนรายงานราคา 16 เซนต์สหรัฐฯ/ลูกบาศก์เมตร จากแผนการดึงมาจากชั้นหินอุ้มน้ำลึก ในภาคการผลิตแบบตลาดสวนของฮอลแลนด์ ซึ่งผู้ปลูกพืชเรือนกระจกด้วยน้ำจากระบบชลประทานในอุปทานของเทศบาล ราคาน้ำต่อลูกบาศก์เมตรอาจสูงถึง 1.30 เหรียญสหรัฐ แต่นี่เป็นกรณีที่รุนแรง ที่จุดต่ำสุดของช่วงราคาของแคนาดาและโรมาเนียที่มีค่าต่ำกว่า 0.1 เซนต์/ลูกบาศก์เมตร อย่างไรก็ตามราคาค่าน้ำที่ตกอยู่ประมาณ 2 เซนต์สหรัฐฯ/ลูกบาศก์เมตร (20 ดอลลาร์สหรัฐ/1000 ลูกบาศก์เมตร) ถือเป็นราคาที่คิดตามปริมาตรที่เป็นค่าเฉลี่ยทั่วไปที่เรียกเก็บค่าน้ำชลประทาน
ค่าน้ำเรียกเก็บต่อหน่วยพื้นที่ (charge per hectare): ในกรณีที่ใช้พื้นที่ชลประทานเป็นเกณฑ์ในการคิดค่าบริการ การเปรียบเทียบจะทำได้ยากขึ้น เนื่องจากข้อมูลในวรรณกรรมไม่ชัดเจนเสมอไปว่าตัวเลขที่อ้างถึงเป็นตัวเลขตามฤดูกาลหรือรายปี ญี่ปุ่นรายงานตัวเลขอยู่ที่ US$246/เฮกตาร์ จีนและกรีซอยู่ในช่วง US$92-210 และ US$50-150 ตามลำดับ สหรัฐฯ US$40-50 ต่อเฮกแตร์ต่อปี ซึ่งถือเป็นค่าเฉลี่ยที่เป็นตัวแทนที่มากกว่าในประเทศที่พัฒนาแล้ว ส่วนในอินเดียหลายรัฐเรียกเก็บเงินไม่เกิน US$10 เหรียญสหรัฐต่อเฮกแตร์ต่อปี ทั้งนี้ภาพที่ 3 และ 4 แสดงให้เห็นถึงช่วงค่าน้ำเรียกเก็บที่การรายงานมาจากประเทศต่างๆ นอกจากนี้ มักจะมีความแตกต่างอย่างมากระหว่างอัตราทางทฤษฎีหรือเป้าหมายกับอัตราที่เรียกเก็บจริงในสนามประสิทธิภาพของการเรียกเก็บค่าน้ำ (collection efficiency) (ค่าร้อยละของจำนวนเงินที่เรียกเก็บ) ในกรณีที่ให้ข้อมูล บ่งชี้ถึงความเปลี่ยนแปลงอย่างมากทั้งภายในและระหว่างประเทศ ตัวอย่างเช่น โครงการชลประทานผิวดินของบังคลาเทศ อัตราการเก็บค่าน้ำได้จะมีไม่เกินร้อยละ 10 ของรายได้ที่ทำการเรียกเก็บ แต่กรณีของบ่อบาดาลลึกกลับมีรายได้ที่ครบกำหนดชำระเกือบเต็มจำนวน ในบรรดาประเทศที่มีการรายงานข้อมูลเกี่ยวกับประสิทธิภาพของการเรียกเก็บค่าน้ำ ถือได้ว่าประเทศเม็กซิโกประสบความสำเร็จในระดับสูงสุดด้วยตัวเลขระดับชาติที่ร้อยละ 92
สัดส่วนที่ครอบคลุมต้นทุน (proportion of costs recovered): มีข้อมูลเพิ่มเติมเกี่ยวกับเรื่องนี้มากกว่าประสิทธิภาพของการเรียกเก็บค่าน้ำ ประเทศสมาชิกที่ร่ำรวยกว่าของ OECD มีความโดดเด่นในฐานะไม่กี่ประเทศในรายงานที่มีการเรียกคืนต้นทุน O&M ประจำปีได้เต็มจำนวน และมีการเรียกคืนต้นทุนได้บางส่วนในประเทศญี่ปุ่น ฝรั่งเศส ออสเตรเลีย สเปน และเนเธอร์แลนด์ อย่างไรก็ตาม มีหลายกรณีมาก ที่การเรียกเก็บค่าน้ำไม่ครอบคลุมค่าใช้จ่าย O&M ประจำปีของแผนการชลประทาน
การออกแบบระบบเรียกเก็บค่าน้ำ (designing a charging system): วัตถุประสงค์ของโปรแกรมเรียกเก็บค่าน้ำจะต้องมีการระบุอย่างชัดเจนจากการสนทนาจนได้ข้อตกลงกันตั้งแต่แรก วัตถุประสงค์ของนโยบายที่มีการติดตามอย่างกว้างขวางที่สุด คือ การคืนต้นทุนและการจัดการอุปสงค์ (cost recovery and demand management) อีกทั้งยังมีข้อกังวลทางเศรษฐกิจมหภาคเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาคส่วน การเรียกเก็บมลพิษ และการเก็บภาษีผลประโยชน์ ซึ่งถูกบันทึกเอาไว้เป็นเอกสารทางทฤษฎี แต่สิ่งเหล่านี้แทบจะไม่เป็นตัวขับเคลื่อนนโยบายระดับชาติใดๆ ออกมาจากตั้วของที่ทำการศึกษา การคืนต้นทุนและการจัดการความต้องการน้ำเป็นวัตถุประสงค์เพียงสองประการที่แตกต่างกัน ซึ่งหลายประเทศต้องการเข้าไปดำเนินการแทรกแซงด้วยวิธีการต่างๆ อย่างไรก็ตาม เป็นเรื่องธรรมดาที่น่าประหลาดใจที่จะพบรายงานจำนวนมากที่ปรากฏให้เห็นได้อย่างเด่นชัดว่าวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันเหล่านี้มีการสับเปลี่ยนกันแบบสุ่ม ดังนั้นจะต้องหลีกเลี่ยงความสับสนหรือความคลุมเครือของวัตถุประสงค์ เพื่อให้ผู้กำหนดนโยบายและผู้ที่ให้คำแนะนำมีความเข้าใจที่ชัดเจนเกี่ยวกับสิ่งที่พวกเขากำลังมองหาเพื่อให้บรรลุและเครื่องมือที่เกี่ยวข้องกับวัตถุประสงค์นั้น
กรณีที่วัตถุประสงค์ต้องการคืนต้นทุน ต้นทุนนั้นจะมีช่วงกว้างมากๆ ทำให้ต้องนำตัวเลขมหาศาลมาสู่กระบวนการคำนวณ ในทางปฏิบัติ หน่วยงานส่วนใหญ่เพียงพยายามที่จะคืนต้นเฉพาะส่วนของทุนดำเนินงานและบำรุงรักษารายปีเท่านั้น ซึ่งค่าน้ำเรียกเก็บที่ไม่ได้คิดตามปริมาตรการใช้บริหารจัดการได้ง่ายกว่าการกำหนดค่าน้ำตามปริมาตร เนื่องจากไม่มีข้อกำหนดสำหรับโครงสร้างพื้นฐานการวัดที่กว้างขวางและการบันทึกภาคสนามอย่างต่อเนื่อง การกำหนดค่าน้ำตามปริมาตรหรือการจัดสรรน้ำที่สามารถซื้อขายได้ (โควต้า) ถูกนำมาใช้โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดหรือจำกัดการใช้น้ำในภาคการเกษตร อย่างไรก็ตาม มีหลักฐานเชิงปฏิบัติเพียงเล็กน้อยจากภาคสนามที่จะสนับสนุนมุมมองที่ว่าการกำหนดค่าน้ำตามปริมาตรมีผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อรูปแบบการใช้น้ำของเกษตรกร แม้แต่ในประเทศจอร์แดน อิสราเอล และโมร็อกโก ซึ่งเป็นประเทศที่เผชิญกับการขาดแคลนน้ำอย่างรุนแรง ซึ่งประเทศเหล่านี้มีเป้าหมายการกำหนดค่าน้ำเพื่อเรียกคืนต้นทุนการส่งมอบการบริการน้ำ ส่วนการจัดสรรน้ำตามปริมาตรน้ำที่ใช้ถูกนำมาใช้เพื่อให้แน่ใจว่าความต้องการมีจำกัด และตอบสนองความต้องการของภาคส่วนอื่นๆ ในประเทศเหล่านี้ทั้งหมด โดยค่าน้ำที่กำหนดราคาตามปริมาตรการใช้น้ำมีเป้าหมายเพื่อระบุมูลค่าของน้ำต่อผู้ใช้ และไม่สนับสนุนการใช้น้ำอย่างสุรุ่ยสุร่าย แต่ยังไม่เห็นว่ามีความพยายามที่จะใช้วิธีการกำหนดค่าน้ำเพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างอุปทานและอุปสงค์ของภาคส่วนที่แข่งขันกัน
โครงสร้างการเรียกเก็บค่าน้ำที่ใช้กันอย่างแพร่หลายที่สุด ซึ่งเพียงพอโดยมีวัตถุประสงค์เพียงอย่างเดียวคือการคืนต้นทุนในแบบที่กำหนดให้ต้นทุนคงที่ต่อพื้นที่ แต่ก็มีบางกรณีที่สิ่งนี้อาจแตกต่างกันไปตามชนิดของพืช โดยมีค่าใช้จ่ายสูงกว่าสำหรับพืชที่ต้องการน้ำมากขึ้น โครงสร้างราคาใดๆ ที่มีองค์ประกอบเชิงปริมาตรจะไม่สามารถทำได้หากไม่มีโครงสร้างพื้นฐานในการวัดปริมาณที่ใช้เป็นประจำ ในกรณีที่มีโครงสร้างพื้นฐานนี้อยู่ อัตราการเรียกเก็บสองส่วนที่มีองค์ประกอบคงที่เพื่อให้ครอบคลุมต้นทุน O&M และองค์ประกอบที่แปรผันเพื่อสะท้อนการบริโภค จะเอื้อประโยชน์ในการรับประกันกระแสรายได้พื้นฐานที่คาดการณ์ได้มากขึ้น
ตลาดน้ำและสิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้ (water markets and tradable water rights) ในทางทฤษฎีอาจมีประสิทธิผลมากกว่าการกำหนดค่าน้ำซึ่งเป็นวิธีการที่จะทำให้บรรลุประสิทธิภาพสำหรับการจัดสรรน้ำอย่างเท่าเทียม อย่างไรก็ตาม ตลาดน้ำอย่างเป็นทางการอาจนำไปสู่การเข้าถึงแหล่งน้ำอย่างไม่เท่าเทียมกัน และทำให้เกษตรกรยากจนเสียเปรียบ เว้นแต่จะมีมาตรการป้องกันเพื่อตอบโต้แนวโน้มที่น้ำจะไหลตามกำลังซื้อ ตลาดที่เป็นทางการสำหรับการทำธุรกรรมขนาดใหญ่ระหว่างภาคส่วนต่างๆ จำเป็นต้องมีกรอบกฎหมายและกฎระเบียบที่กำหนดไว้อย่างดี เช่นเดียวกับโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นในการเคลื่อนย้ายน้ำจากผู้ขายไปยังผู้ซื้อ พบส่วนใหญ่ในประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยมีประเทศออสเตรเลียและสเปน เป็นตัวอย่างที่มีการอ้างถึงกันอย่างกว้างขวาง
สรุปได้ว่าการฟื้นตัวของต้นทุน O&M โดยทั่วไปไม่ควรสร้างภาระให้กับเกษตรกร ยกเว้นสำหรับบุคคลที่ยากจนที่สุดและประเทศที่ยากจนที่สุดที่จำเป็นต้องมีข้อกำหนด/นโยบายพิเศษ อย่างไรก็ตาม ความไม่พอใจของเกษตรกรต่อระดับการบริการและขั้นตอนการประเมิน การเรียกเก็บเงิน และการบังคับใช้ที่อ่อนแอ มักส่งผลให้มีการเรียกคืนค่าธรรมเนียมในระดับต่ำ ข้อจำกัดหลักจึงดูเหมือนอยู่ที่การจัดการระบบและการบริหารขั้นตอนการเรียกเก็บเงินในทางปฏิบัติ มากกว่าความสามารถในการจ่ายเงินของเกษตรกร
จากตัวอย่างในหลายประเทศจะเห็นการตอบสนองความต้องการต่อการกำหนดค่าน้ำตามปริมาตรมีน้อยมาก ราคาค่าน้ำ ณ ปัจจุบันที่มีค่าต่ำกว่าช่วงที่การประหยัดน้ำ ถือเป็นข้อพิจารณาทางการเงินที่สำคัญสำหรับเกษตรกร ราคาที่กำหนดตามปริมาตรอาจต้องเป็น 10-20 เท่าของราคาที่จำเป็นสำหรับการคืนต้นทุนการจัดหาทั้งหมด เพื่อที่จะทำให้สามารถส่งผลกระทบต่ออุปสงค์ เป็นที่ชัดเจนว่าในขณะที่หลายประเทศใช้การกำหนดค่าน้ำเพื่อมีผลต่อการใช้น้ำของเกษตรกรที่ต่ำกว่าเพดานที่กำหนด กลไกการควบคุมขั้นสูงสุดคือการจัดการการจัดสรรหรือโควต้า แม้จะมีการใช้กลไกของราคาเพื่อควบคุมอุปสงค์ในภาคการจัดหาน้ำกันอย่างแพร่หลาย แต่ข้อจำกัดในทางปฏิบัติทำให้มีเพียงไม่กี่แห่งในโลกที่ราคาเป็นวิธีหลักในการควบคุมการชลประทาน
มีเหตุผลที่จะสมมติว่าการตอบสนองของเกษตรกรได้รับอิทธิพลจากขนาดต้นทุนน้ำที่สัมพันธ์กันและมูลค่าของน้ำที่มีต่อพวกเขา ในประเทศกรณีศึกษาบางประเทศ ต้นทุนน้ำในปัจจุบันเทียบเท่ากับสัดส่วนเพียงเล็กน้อยของรายได้พืชผลสุทธิของประเทศเหล่านั้น อย่างไรก็ตาม ในโครงการทัดลาของประเทศโมร็อกโก ค่าธรรมเนียมของการใช้น้ำผิวดินมีมูลค่าอยู่ที่ร้อยละ 15 ของรายได้สุทธิเฉลี่ย แต่บางครั้งเกษตรกรอาจต้องจ่ายค่าน้ำบาดาลเพิ่มเติมและมีราคาแพงกว่าเพื่อเสริมโควตาของตน ดังนั้นปรากฏว่าราคาน้ำอาจต้องอยู่ในลำดับอย่างน้อยร้อยละ 20 ของรายได้สุทธิจึงจะเริ่มมีผลกระทบต่อการใช้น้ำอย่างมีนัยสำคัญ ในหลายประเทศ อัตราที่จ่ายในปัจจุบันเป็นสัดส่วนเพียงเล็กน้อยของรายได้สุทธิเท่านั้น
แม้ว่าจะมีความเป็นไปได้ในการจัดหาน้ำตามปริมาตร และเรียกเก็บเงินจากเกษตรกรรายย่อยเป็นรายบุคคลจำนวนมากที่ปลูกธัญพืชในระบบคลองเอเชีย แต่ก็ยังมีปัญหาร้ายแรงทางการเมืองและสังคมในการเรียกเก็บค่าน้ำตามลำดับความสำคัญ เพื่อเริ่มใช้มาตรการควบคุมบางอย่าง
เมื่อน้ำขาดแคลนมากขึ้น การแข่งขันการใช้น้ำระหว่างภาคการเกษตร เทศบาล และอุตสาหกรรม ก็จะเพิ่มขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แม้ว่าภาคการเกษตรจะถูกมองว่าสิ้นเปลืองน้ำในการใช้น้ำ แต่จะต้องระบุประเด็นสำคัญสามประการเกี่ยวกับการสูญเสียเหล่านี้ว่า i) น้ำที่สูญหายมักจะกลับคืนสู่ชั้นหินอุ้มน้ำหรือแม่น้ำ และผู้ใช้รายอื่นสามารถเข้าถึงได้ มันจะสูญหาย ก็ต่อเมื่อมันเสื่อมคุณภาพหรือระบายลงสู่อ่างกักเก็บซึ่งไม่สามารถกู้คืนได้ในเชิงเศรษฐกิจ ดังนั้น การเปลี่ยนไปใช้วิธีการชลประทานที่มีประสิทธิภาพสูง เช่น ระบบน้ำหยดหรือสปริงเกอร์อาจไม่ส่งผลให้ประหยัดน้ำโดยรวมได้อย่างมีนัยสำคัญ หากการสูญเสียก่อนหน้านี้ถูกผู้อื่นยึดคืนมา ii) ในกรณีที่การดึงน้ำส่วนเกินกลับคืนสู่แม่น้ำหรือชั้นหินอุ้มน้ำ ต้นทุนการให้บริการจะเพิ่มขึ้น แต่ระดับการขาดแคลนน้ำโดยรวมอาจไม่ได้รับผลกระทบ iii) การจัดการน้ำในทุ่งนาของเกษตรกรมักจะคิดเป็นสัดส่วนน้อยกว่าครึ่งหนึ่งของการสูญเสีย เนื่องจากเกษตรกรแต่ละรายไม่มีการควบคุมช่องทางการลำเลียงและการกระจายน้ำ แรงจูงใจด้านราคาจึงไม่ส่งผลกระทบต่อความสูญเสียเหล่านี้
การนำนโยบายการเรียกเก็บค่าน้ำไปใช้ (implementing charging polices): นโยบายการเรียกเก็บค่าน้ำจำเป็นต้องได้รับการกำหนดขึ้นมาโดยคำนึงถึงปัจจัยทางสถาบันและการเมืองต่างๆ อย่างเต็มที่ ซึ่งมีข้อจำกัดของการคืนต้นทุนหลายอย่างดังนี้
- · การขาดเจตจำนงทางการเมืองที่จะเพิ่มต้นทุนให้กับเกษตรกรและลดต้นทุนของหน่วยงานภาครัฐลง
- · การขาดแรงจูงใจในส่วนของหน่วยงานเรียกเก็บค่าน้ำ เนื่องจากค่าธรรมเนียมเรียกคืนเหล่านี้จะถูกนำกลับเข้าคลังและการคืนต้นทุน ซึ่งไม่เชื่อมโยงกับการจัดสรรเงินทุนและงบประมาณในอนาคต
- · เกิดวงจรอุบาทว์ของค่าใช้จ่าย O&M ที่ต่ำกว่าความเป็นจริงมากหลายเท่า ส่งผลให้ประสิทธิภาพการทำงานไม่ดี และเกษตรกรไม่เต็มใจที่จะจ่ายเงินมากขึ้น
- · ทรัพยากรไม่เพียงพอสำหรับการวางแผนและการใช้กลไกการเรียกเก็บค่าน้ำที่คุ้มค่า
- · เกิดปัญหายุ่งยากในทางปฏิบัติและทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับการบังคับใช้นโยบายการกำหนดราคา
ในกรณีที่เสนอราคาตามปริมาตรเพื่อจำกัดการบริโภค การส่งมอบจะต้องถูกวัดและควบคุมโดยผู้ใช้แต่ละราย ในประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศ มีการให้บริการแก่กลุ่มเกษตรกรที่รวมตัวกัน จำเป็นต้องมีการลงทุนจำนวนมากในการรีเอ็นจิเนียริ่งเพื่อส่งมอบและกำหนดราคาแบบ 'ตามปริมาตร' ให้กับเกษตรกรแต่ละราย แม้จะเป็นไปได้ก็ตาม ความท้าทายในการบริหารและการจัดการจะไม่เกิดขึ้นจริงในระยะสั้นถึงระยะกลาง
การแนะนำนโยบายการเรียกเก็บเงินค่าน้ำจึงน่าจะเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการขนาดใหญ่ที่ออกแบบมาเพื่อก้าวไปสู่วงจรคุณธรรมที่เกษตรกรยินดีจ่ายค่าบริการที่ดี โดยรายได้จะถูกลงทุนในการส่งมอบบริการที่ยั่งยืนและปรับปรุงให้ดีขึ้น ในกรณีของการจัดการความต้องการ เอกสารระบุอีกครั้งว่าการกำหนดราคาเป็นเพียงองค์ประกอบรองเท่านั้น การจัดสรรผ่านสิทธิการใช้น้ำที่ได้รับการยอมรับตามกฎหมายและการใช้สิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้เป็นองค์ประกอบอื่นๆ ที่สามารถเกิดขึ้นในแพ็คเกจดังกล่าวได้ แต่โดยปกติแล้วเมื่อเงื่อนไขของโครงสร้างพื้นฐานและธรรมาภิบาลมีความสมบูรณ์เพียงพอ
โดยสรุปประเด็นที่เกิดจากการทบทวนและกรณีศึกษา มีปัจจัยสำคัญ 4 ประการ ที่ได้นำไปสู่การมุ่งเน้นไปที่การเรียกเก็บค่าน้ำในการเกษตรชลประทาน
- แนวโน้มทั่วไปต่อการหมุนเวียนของฝ่ายบริหารและการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนในบริการสาธารณะก่อนหน้านี้
- โดยคำนึงถึงรายได้และความสามารถทางการเงินที่ตามมา
- สัญญาณของการขาดแคลนน้ำในหลายประเทศ
และความจำเป็นในการจัดการอุปสงค์ในสถานการณ์ที่ไม่สามารถเพิ่มอุปทานได้อีกต่อไป
- ปัจจุบันเงินมีการอุดหนุนการชลประทานในระดับที่สูงมากๆ
ขณะเดียวกันเงินทุนสนับสนุนการบำรุงรักษาและการเสื่อมสภาพของโครงสร้างพื้นฐานก็ยังไม่เพียงพอ
- คำประกาศในดับลินว่าน้ำควรได้รับการปฏิบัติเสมือนสินค้าทางเศรษฐกิจ
อีกทั้งยังมีคำแถลงนโยบายที่ตามมาจากการประชุม Second World
Water Forum และการประชุมนานาชาติบอนน์ว่าด้วยเรื่องน้ำจืด
วัตถุประสงค์ของการเรียกเก็บค่าน้ำ
- ·
การเรียกคืนต้นทุน;
- · การจัดการความต้องการน้ำ
- · การจัดสรรน้ำใหม่จากการใช้ที่มีลำดับความสำคัญต่ำไปจนถึงสูงกว่า
มักพบว่านักวิจารณ์และหน่วยงานชลประทานต่างคาดหวังว่าระบบเรียกเก็บค่าน้ำเพียงระบบเดียวน่าจะสามารถตอบสนองวัตถุประสงค์ทั้งหมดนี้ได้ แต่มีความชัดเจนมากว่าการจับคู่อุปกรณ์เรียกเก็บค่าน้ำให้ตรงตามวัตถุประสงค์เป็นสิ่งสำคัญ – การมีมาตรการเดียวเพื่อให้บรรลุงานทั้งหมดทั้งหมด หรือ one size does not fit all ไม่น่าจะใช่ทางที่ถูกที่ควร เพื่อออกแบบระบบการเรียกเก็บค่าน้ำที่มีประสิทธิภาพ จำเป็นต้องกำหนดวัตถุประสงค์และจัดลำดับความสำคัญของวัตถุประสงค์นั้นเสียให้ชัดเจน
การเรียกคืนต้นทุน O&M ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางว่าเป็นวัตถุประสงค์พื้นฐานที่จำเป็นต่อความยั่งยืนของการทำงานของระบบ โดยทั่วไปสิ่งนี้ไม่ควรสร้างภาระให้กับเกษตรกร ยกเว้นสำหรับคนที่ยากจนที่สุดและประเทศที่ยากจนที่สุด ซึ่งอาจจำเป็นต้องมีนโยบายพิเศษ อย่างไรก็ตาม ความไม่พอใจของเกษตรกรต่อระดับการบริการและขั้นตอนการประเมิน การเรียกเก็บเงิน และการบังคับใช้ที่อ่อนแอ มักส่งผลให้มีการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในระดับต่ำ ซึ่งมักจะนำไปสู่วงจรอุบาทว์ของโครงสร้างพื้นฐานที่ได้รับทุนสนับสนุนน้อยซึ่งทำงานได้ไม่ดี และทำให้ผู้ชลประทานไม่พอใจมากขึ้น
การใช้ระบบการเรียกเก็บค่าน้ำเพื่อพยายามกระตุ้นให้เกษตรกรใช้น้ำน้อยลงถือเป็นวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนและเป็นที่ถกเถียงกันมากกว่า โดยไม่มีข้อยกเว้น ระบบที่ผู้แสดงความเห็นได้พิจารณาเพื่อแสดงอุปสงค์ที่จำกัดราคานั้น แท้จริงแล้วถูกจำกัดด้วยโควต้าการใช้น้ำทั้งหมด - โดยมีแรงจูงใจเพื่อหลีกเลี่ยงการสิ้นเปลืองภายในโควต้าผ่านการกำหนดราคาน้ำ การกำหนดราคามักจะส่งผลต่อการตัดสินใจของเกษตรกรเกี่ยวกับประเด็นต่างๆ เช่น พืชที่จะปลูกและจะลงทุนในเทคโนโลยีที่ได้รับการปรับปรุงหรือไม่ ซึ่งขัดแย้งกันอาจไม่ช่วยแก้ไขปัญหาการขาดแคลนน้ำ หากปัญหาการใช้น้ำมากกว่าการเบี่ยงเบน
ปัญหาเศรษฐกิจมหภาคของการจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาคส่วนต่างๆ เป็นเรื่องที่น่ากังวลมากขึ้น แต่ปัญหาเหล่านี้ไม่ค่อยได้รับการแก้ไขด้วยการกำหนดราคา แต่จะใช้สิทธิตามปริมาตรและความเป็นไปได้ในการแลกเปลี่ยนสิทธิเหล่านั้นในบางกรณีเพื่อให้บรรลุการจัดสรรระหว่างภาคส่วนดังกล่าว
ในกรณีที่วัตถุประสงค์ของการกำหนดราคาคือการสะท้อนต้นทุนของบริการ จำเป็นต้องกำหนดบริการโดยละเอียดเพียงพอที่จะตัดสินใจเกี่ยวกับขนาดของต้นทุนและองค์ประกอบใดที่ควรรวมไว้อย่างหลากหลาย ได้แก่
- ·
โครงสร้างพื้นฐานด้านทุน -
ในราคาปัจจุบันหรือในอดีต;
- ·
O&M ประจำ;
- ·
การฟื้นฟูสมรรถภาพ;
- ·
การปรับปรุงระบบ;
- ·
การวางแผนทดแทนสิ่งอำนวยความสะดวกหลัก;
- · ค่าใช้จ่ายที่ไม่ได้วางแผนไว้ซึ่งเกิดจากเหตุการณ์รุนแรง
นอกเหนือจากต้นทุนเหล่านี้แล้ว บางครั้งมีการนำเสนอต้นทุนที่จับต้องได้น้อยกว่าจำนวนหนึ่ง:
- · ผลกระทบต่อผู้ใช้ปลายน้ำที่ได้รับผลกระทบ (ชลประทาน ครัวเรือน ชุมชนประมง และเรือข้ามฟาก)
- ·
ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม;
- · ผลกระทบทางสังคม
- ·
ผลกระทบต่อความมั่นคงด้านอาหารและราคา;
- · ต้นทุนเสียโอกาส – มูลค่าทางเศรษฐกิจของน้ำในการใช้ทางเลือกที่มีมูลค่าสูงสุด
ในกรณีที่วัตถุประสงค์คือการเรียกคืนต้นทุนการบริการในระดับหนึ่ง ก็สามารถใช้กลไกการกำหนดราคาแบบไม่ปริมาตร 'แบบง่าย' ได้ โดยทั่วไปจะคิดค่าธรรมเนียมต่อเฮกตาร์ของที่ดินที่เป็นเจ้าของหรือชลประทาน วิธีที่ไม่ใช่ปริมาตรจะจัดการได้ง่ายกว่าวิธีปริมาตรเนื่องจากไม่จำเป็นต้องใช้โครงสร้างพื้นฐานการวัดที่ครอบคลุมและการบันทึกภาคสนามอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม การเรียกคืนต้นทุนอาจไม่ง่ายเพียงเพราะขึ้นอยู่กับพารามิเตอร์ที่ได้รับการประเมินอย่างง่ายๆ ปัจจัยทางการเมือง เศรษฐกิจ และสถาบันสามารถนำไปสู่การเก็บค่าธรรมเนียมและการคืนต้นทุนในระดับที่ต่ำมาก
ในกรณีที่วัตถุประสงค์คือการจำกัดความต้องการ มีสองแนวทางที่แตกต่างกัน คือ การกำหนดราคาน้ำตามปริมาตร และการจัดสรรน้ำหรือโควต้าที่กำหนด ในทางปฏิบัติ การเรียกเก็บค่าน้ำตามปริมาตรมักใช้ร่วมกับการจัดสรร ในกรณีเช่นนี้ ค่าธรรมเนียมตามปริมาตรได้รับการออกแบบมาเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์การขอคืนต้นทุน ในขณะที่การจัดสรรใช้เพื่อจำกัดอุปสงค์ต่ออุปทานที่มีอยู่ ไม่มีที่ไหนเลยที่การเรียกเก็บค่าน้ำแบบปริมาตรจะใช้โดยตรงเพื่อช่วยสร้างสมดุลระหว่างอุปสงค์และอุปทาน ดังนั้น ในจอร์แดน อิสราเอล และโมร็อกโก ทุกประเทศประสบปัญหาขาดแคลนน้ำอย่างรุนแรง การกำหนดราคาน้ำจึงถูกนำมาใช้เพื่อกู้คืนต้นทุนการส่งมอบบริการ การจัดสรรน้ำตามปริมาตรแทนราคาน้ำถูกนำมาใช้เพื่อให้แน่ใจว่าเป็นไปตามความต้องการของภาคการควบรวมกิจการ ในประเทศเหล่านี้ทั้งหมด น้ำจะถูกกำหนดราคาตามปริมาตรหรือกึ่งปริมาตรเพื่อระบุมูลค่าของน้ำต่อผู้ใช้ และไม่สนับสนุนการใช้น้ำอย่างฟุ่มเฟือย อย่างไรก็ตาม ไม่มีความพยายามที่จะใช้การกำหนดราคาเพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างอุปสงค์และอุปทานจากภาคการแข่งขัน ความแตกต่างระหว่างการส่งสัญญาณถึงคุณค่าของน้ำ และไม่สนับสนุนการใช้น้ำอย่างสิ้นเปลืองของเกษตรกร กับเป้าหมายของการจัดสรรน้ำระหว่างภาคส่วนต่างๆ ตามราคาตลาดเสรี มีความสำคัญมาก ประการแรกดูสมเหตุสมผล แต่ไม่ควรสันนิษฐานว่าเพียงเพราะเกษตรกรให้ความสำคัญกับน้ำ พวกเขาจะลดการบริโภคลงเท่าที่ผู้วางแผนทรัพยากรอาจต้องการ กำลังแจ้งว่าแม้แต่ประเทศที่ขาดแคลนน้ำมากที่สุดในตะวันออกใกล้ ซึ่งหลายประเทศมีโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งและการกระจายน้ำขั้นสูง ก็ไม่ได้พยายามที่จะกำหนดทิศทางการจัดสรรทรัพยากรน้ำที่ขาดแคลนภายในหรือระหว่างภาคส่วนด้วยการกำหนดราคา ในกรณีเช่นนี้ สิทธิการใช้น้ำ (การจัดสรร) ที่กำหนดไว้จะปรากฏเป็นทางเลือกที่เป็นประโยชน์มากกว่า
ตลาดในสิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้นั้นมีการปฏิบัติได้จริงมากกว่าการกำหนดราคาน้ำ ซึ่งเป็นวิธีการหนึ่งในการบรรลุประสิทธิภาพการจัดสรร ในกรณีที่เกษตรกรผู้ยากจนได้รับการจัดสรรสิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้ การขายน้ำอาจทำให้พวกเขามีรายได้เทียบเท่ากับรายได้ที่ได้จากการทำฟาร์ม ตลาดที่เป็นทางการสำหรับการทำธุรกรรมขนาดใหญ่ระหว่างภาคส่วนต่างๆ จำเป็นต้องมีกรอบกฎหมายและกฎระเบียบที่กำหนดไว้อย่างดี ในกรณีเช่นนี้ จะต้องเคารพหลักนิติธรรมและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมดจำเป็นต้องยอมรับความเป็นกลางของการจัดสรรเหล่านั้น โดยทั่วไปแล้วออสเตรเลีย สหรัฐอเมริกา และสเปนมักถูกอ้างถึงว่าเป็นประเทศที่ใช้สิทธิน้ำที่สามารถซื้อขายได้เพื่อจัดการการใช้แหล่งน้ำที่ขาดแคลนมากขึ้น
ผลที่เกิดขึ้นจากการเรียกเก็บค่าน้ำเพื่อการประหยัดน้ำ
ในหลายประเทศ ค่าน้ำที่เรียกเก็บจากเกษตรกรนั้น จะต่ำกว่าระดับที่จำเป็นในการคืนทุน O&M ของระบบ นับประสาอะไรกับความจำเป็นในการมีอิทธิพลอย่างมากต่อความต้องการน้ำ มีเหตุผลที่จะสมมติว่าการตอบสนองของเกษตรกรได้รับอิทธิพลจากขนาดต้นทุนน้ำที่สัมพันธ์กันและมูลค่าของน้ำที่มีต่อพวกเขา ในประเทศกรณีศึกษาบางประเทศ ต้นทุนน้ำในปัจจุบันเทียบเท่ากับสัดส่วนเล็กน้อยของรายได้พืชผลสุทธิของประเทศเหล่านั้น อย่างไรก็ตาม ในโครงการ Tadla ประเทศโมร็อกโก ค่าธรรมเนียมน้ำผิวดินอยู่ที่ร้อยละ 15 ของรายได้สุทธิเฉลี่ย แต่บางครั้งเกษตรกรอาจต้องจ่ายค่าน้ำบาดาลเพิ่มเติมเพื่อเสริมโควต้าของพวกเขา ดังนั้น จึงปรากฏว่าราคาน้ำอาจต้องอยู่ในลำดับอย่างน้อยร้อยละ 20 ของรายได้สุทธิจึงจะมีผลกระทบต่อการใช้น้ำอย่างมีนัยสำคัญ
ภาคเกษตรกรรมถูกมองว่าเป็นผู้ใช้น้ำอย่างสุรุ่ยสุร่าย เนื่องจากร้อยละ 75 ของน้ำที่ถูกเปลี่ยนเส้นทางไปยังพื้นที่ผิวดินโดยอาจไม่สามารถเข้าถึงพืชผลได้ อย่างไรก็ตาม สัดส่วนที่สูงของการสูญเสียทันทีมักจะส่งกลับไปยังชั้นหินอุ้มน้ำหรือแหล่งน้ำผิวดิน ดังนั้นจึงมีให้สำหรับผู้ใช้ปลายน้ำหรือผู้ใช้น้ำใต้ดิน อาจมีบทลงโทษที่เกี่ยวข้องกับการนำกลับมาใช้ใหม่ในแง่ของการลดคุณภาพน้ำหรือต้นทุนพลังงานในการนำน้ำใต้ดินกลับมาใช้ใหม่ แต่ความสมดุลของน้ำโดยรวมจะไม่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงดังที่ตัวเลขประสิทธิภาพของโครงการอาจบอกเป็นนัย
นอกจากนี้ ยังมีความเกี่ยวข้องอย่างยิ่งที่การยับยั้งการกำหนดราคาไม่สามารถลดสัดส่วนการสูญเสียน้ำในโครงการที่เกิดขึ้นในคลองที่อยู่นอกการควบคุมของเกษตรกรได้ในสัดส่วนที่สูง (ร้อยละ 50 ขึ้นไป)
การดำเนินนโยบายเรียกเก็บค่าน้ำ
แม้แต่วัตถุประสงค์ตรงไปตรงมาในการขอคืนต้นทุน O&M รายปีทั้งหมดก็ยังยากที่จะบรรลุในทางปฏิบัติ ภาคผนวก 1 แสดงให้เห็นว่าประเทศสมาชิกของ OECD ที่ร่ำรวยกว่าบางประเทศ รวมถึงญี่ปุ่น ฝรั่งเศส ออสเตรเลีย สเปน และเนเธอร์แลนด์ สามารถขอคืนต้นทุน O&M ประจำปีได้เต็มจำนวน บวกกับการขอคืนต้นทุนเงินทุนบางส่วนในบางโครงการ อย่างไรก็ตาม ในหลายกรณี การเรียกเก็บค่าน้ำไม่ครอบคลุมแม้แต่ค่าใช้จ่าย O&M รายปีด้วยซ้ำ ในบรรดาประเทศต่างๆ ในกลุ่ม OECD เงินอุดหนุนสำหรับการเกษตรชลประทานโดยรัฐบาลยังคงแพร่หลาย
ปัจจัยทางสถาบันและการเมืองที่อาจขัดขวางการขอคืนต้นทุนอุปทานทั้งหมด ได้แก่
· ขาดเจตจำนงทางการเมืองที่จะกำหนดต้นทุนที่สูงขึ้นให้กับเกษตรกร;· ไม่เต็มใจที่จะลดต้นทุนโดยการลดขนาดหน่วยงานภาครัฐที่มีพนักงานล้นเกิน;
· ขาดแรงจูงใจในส่วนของหน่วยงานที่เรียกเก็บค่าธรรมเนียม เนื่องจากค่าธรรมเนียมคืนเข้าคลังและการเรียกคืนไม่เชื่อมโยงกับเงินทุน
· วงจรอุบาทว์ของค่าใช้จ่าย O&M ที่ต่ำ นำไปสู่ประสิทธิภาพที่ไม่ดี และเพิ่มความไม่เต็มใจในส่วนของเกษตรกรที่จะจ่ายเงินเมื่อพวกเขาไม่เห็นผลประโยชน์;
· ทรัพยากรไม่เพียงพอ (เวลา เงิน และการฝึกอบรม) สำหรับการวางแผนและนำกลไกการชาร์จที่มีประสิทธิภาพไปใช้
· ความล้มเหลวในการบังคับใช้นโยบายการกำหนดราคา;
· ความล้มเหลวในการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน การดำเนินงาน และการส่งมอบบริการ;
· ความล้มเหลวในการส่งเสริมการเกษตรที่มีกำไรมากขึ้น
- การแปรรูปบริการจัดหาปัจจัยการผลิตทางการเกษตรที่รัฐเป็นเจ้าของ
- · การปฏิรูปกฎหมายการถือครองที่ดินครั้งใหญ่
- · กฎหมายน้ำฉบับใหม่ ซึ่งกำหนดสิทธิและกลไกการจัดสรร
- · โอนความรับผิดชอบด้าน O&M ระบบไปยัง WUA ที่จัดตั้งขึ้นใหม่พร้อมกับการโอนโรงงานและอุปกรณ์
- · การปรับโครงสร้างของหน่วยงานสายที่ดูแลการชลประทานโดยการลดจำนวนเจ้าหน้าที่ลงอย่างมาก
- · การปรับปรุงระบบชลประทานให้ทันสมัย
- · การฝึกอบรมวิศวกรและผู้จัดการในการให้บริการ
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น