ภูมิภาค (Region)
พัฒนา ราชวงศ์ และสุดารัตน์ สุขอยู่
อาศรมภูมิวิทยาศาสตร์ สาขาวิชาภูมิศาสตร์
มหาวิทยาลัยนเรศวร
แปลและเรียบเรียงจาก Enrico Gualini(2024) spectral geography. In Introducing Human Geographies, Fourth Edition. Edited by Kelly Dombroski, Mark Goodwin, Junxi Qian, Andrew Williams and Paul Cloke. pp.102-114. London: Routlege.
บทนำ
‘ภูมิภาค’
ในสาขาภูมิศาสตร์มนุษย์ การประเมินค่าและการขยายขอบเขตของแนวคิด
ดังที่ ไมเคิล
คีททิง (Michael
Keating) ได้เคยตั้งข้อสังเกตไว้เมื่อหลายปีก่อนว่า "คำว่า 'ภูมิภาค' เพียงคำเดียวกลับมีความหมายที่หลากหลายในสาขาวิชาสังคมศาสตร์ต่าง
ๆ รวมถึงในประเพณีทางประวัติศาสตร์ของประเทศในยุโรป"
ในฐานะที่เป็นแนวคิดหนึ่ง ภูมิภาคจึง
"มีนัยยะแฝงและมีความอ่อนไหวในทางการเมือง
เพราะการนิยามภูมิภาคในฐานะโครงสร้างและระบบของการปฏิบัติการ
ย่อมส่งผลกระทบต่อการจัดสรรอำนาจทางการเมืองและเนื้อหาของนโยบายสาธารณะ" (Keating,
1997: 383)
บทนี้จะเริ่มจากข้อสังเกตดังกล่าวเพื่ออภิปรายถึง
‘ภูมิภาค’ ในฐานะแนวคิดหลักของภูมิศาสตร์มนุษย์ (Human geography) และสืบย้อนพัฒนาการทางทฤษฎี
รวมถึงแนวปฏิบัติทางสถาบันการเมืองที่มีส่วนในการนิยามใหม่และขยายขอบเขตความหมายของคำนี้
ท่ามกลางบริบทของการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญที่เกิดขึ้นกับอธิปไตยทางเหนืออาณาเขต (Territorial
sovereignty) และเศรษฐกิจการเมืองของรัฐชาติ (Nation-states)
นับตั้งแต่ทศวรรษสุดท้ายของศตวรรษที่ผ่านมา
ลักษณะอันซับซ้อนที่ปรากฏในการ ‘ประดิษฐ์สร้างภูมิภาค’ (Invention of
regions) (Keating, 1997) ตลอดจน ‘ความย้อนแย้งของภูมิภาค’ (Paradox(es)
of the region) (Trigilia, 1991)
ล้วนต้องการมุมมองแบบพหุมิติที่พิจารณาทั้งปัจจัยทางเศรษฐกิจการเมือง สถาบัน
และวัฒนธรรมประกอบกัน
การอ้างถึงสหภาพยุโรป
(European
Union) ถูกเลือกใช้เป็นกรณีตัวอย่างเชิงปารทัศน์ (Paradigmatic
case) เพื่อทำความเข้าใจความซับซ้อนของกระบวนการที่เกี่ยวข้อง
ในขณะที่การก่อรูปของภูมิภาคนิยม (Regionalisms) ที่หลากหลายและกระบวนการสร้างภูมิภาค
(Regionalisation) เป็นปรากฏการณ์ระดับโลกที่เชื่อมโยงอย่างแนบแน่นกับพัฒนาการทางภูมิรัฐศาสตร์ในระดับมหาภาคภูมิภาค
(Macro-regional) และระดับข้ามชาติ (Transnational) กระบวนการบูรณาการยุโรปก็ได้มอบมุมมองที่ช่วยในการอ่านทิศทางของ ‘ภูมิภาค’
ทั้งในอดีตที่ผ่านมาและในอนาคตที่กำลังจะมาถึง
‘ภูมิภาค’
ในบริบท ‘โลก’: ภูมิภาคและภูมิภาคนิยมในระบบทุนนิยมยุคหลังฟอร์ด
ดังที่
แอนเดอร์สัน และ โอดาวด์ (Anderson
and O’Dowd, 1999: 595) ได้เตือนให้เรารำลึกว่า
"การลากเส้นแบ่งเขตแดนของรัฐใด ๆ ก็ตาม
คือการตัดสินชี้ขาดและการทำให้การต่อสู้ดิ้นรนทางภูมิรัฐศาสตร์ การเมือง
และสังคมที่ซับซ้อนกลายเป็นเรื่องที่ง่ายขึ้น [...] มันแทบจะไม่เคย
หรือน้อยครั้งนักที่จะเป็นจุดที่เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรมมาบรรจบกันอย่างพอดี
แต่มันกลับเป็นตัวแทนและมักจะทำให้ความสัมพันธ์เฉพาะตัวระหว่างองค์ประกอบเหล่านี้กลายเป็นรูปธรรม
ซึ่งอาจเป็นเพียงสภาวะชั่วคราวหรือมีความคงทนถาวรก็ได้"
การอภิปรายเชิงวิพากษ์ว่าด้วยยุคหลังฟอร์ด
(Post-Fordism)
และโลกาภิวัตน์ (Globalisation) มีความสำคัญอย่างยิ่งในการท้าทายสมมติฐานที่ทำให้แนวคิดเชิงพื้นที่ในภูมิศาสตร์เศรษฐกิจ
การเมือง และสังคม กลายเป็นสิ่งตายตัว (Reified) และมีส่วนส่งเสริมการทบทวนเชิงวิพากษ์ต่อแนวคิดทางภูมิศาสตร์ที่อธิบายถึงธรรมชาติและตรรกะของการดำเนินงานโดยรัฐ
ผลลัพธ์จากการขยายความเหล่านี้ได้ชี้ให้เห็นถึงความไม่แน่นอนของความเข้าใจเดิม ๆ
พร้อมกับเปิดทางไปสู่การนิยามความหมายใหม่ที่ซับซ้อนยิ่งขึ้น ในทิศทางเดียวกันนี้
แนวคิดเรื่อง ‘ภูมิภาค’ ได้รับผลกระทบจากการทบทวนความเชื่อมโยงทางความหมายที่เดิมเคยถูกครอบงำโดยการแบ่งส่วนทางพื้นที่ของรัฐชาติ
ภูมิภาคถูกเข้าใจและระบุสถานะมาอย่างยาวนานในฐานะหน่วยการปกครองย่อยภายในภายใต้อำนาจศาลของรัฐทางเหนืออาณาเขต
(Territorial
state) ตามกระบวนการทางประวัติศาสตร์ที่เรียกว่า
แบบจำลองเวสต์ฟาเลีย (Westphalian model) ของการสร้างรัฐชาติ
ความเป็นรัฐสมัยใหม่ในประเทศแถบยุโรปตะวันตกพัฒนาขึ้นตั้งแต่ศตวรรษที่ 17
ตามเส้นทางที่กำหนดโดยการรวมศูนย์อำนาจอธิปไตยของรัฐผ่านการตรึงเขตแดนของรัฐให้คงที่
การสร้างรัฐชาติสมัยใหม่จึงมีลักษณะเฉพาะ (ทั้งในเชิงสถาบันและอุดมการณ์)
จากสองกระบวนการที่เกื้อหนุนกัน คือ: การสร้างความแตกต่างภายนอก (External
differentiation) ผ่านการนิยามและการควบคุมเขตแดนที่เข้มงวด
และการระบุอำนาจอธิปไตยของรัฐเข้ากับขอบเขตพื้นที่ของอาณาเขตแห่งชาติ
และการสร้างความเหมือนกันภายใน (Internal homogenisation) เพื่อเป็นเงื่อนไขสำหรับความสามัคคีและสวัสดิการของพลเมืองในชาติ
รวมถึงเพื่อความชอบธรรมของอำนาจรัฐ
ลักษณะสำคัญประการหนึ่งของสิ่งนี้คือ
แนวคิดเรื่องอธิปไตยของรัฐชาติที่มีความ ‘ตายตัว’
และถูกนิยามทั้งในเชิงสถาบันการเมืองและเศรษฐกิจการเมือง
ในรูปแบบของการจัดแบ่งพื้นที่เป็นลำดับชั้นและวางซ้อนกันอย่างมั่นคง
ในแนวคิดเชิงอาณาเขตนี้นิยม (Territorialist conception) อธิปไตยของรัฐชาติจะถูกแบ่งออกเป็นลำดับชั้นตามระดับภูมิภาคและท้องถิ่นภายใต้อำนาจศาลของรัฐ
ซึ่งอำนวยให้เกิดการดำเนินนโยบายเพื่อสร้างความเท่าเทียมในเงื่อนไขการดำเนินชีวิตตามหลักการเศรษฐกิจสวัสดิการแห่งชาติ
รวมถึงการมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ในภาพรวมของเศรษฐกิจระดับชาติ
ภายใต้กระบวนทัศน์ที่มีรัฐเป็นศูนย์กลางนี้ ภูมิภาคนิยม (Regionalism) จึงถูกระบุได้ว่าเป็นการต่อสู้เพื่อจัดโครงสร้างสถาบันการเมืองและเศรษฐกิจการเมืองที่มีประสิทธิภาพที่สุด
เพื่อให้รัฐชาติสามารถปฏิบัติการและใช้อำนาจอธิปไตยผ่านลำดับชั้นของเขตอำนาจทางเหนืออาณาเขตได้
แม้ว่าแบบจำลองความเป็นรัฐนี้จะมีอิทธิพลต่อพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ตลอดศตวรรษที่
20 (รวมถึงความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ การปกครองแบบอาณานิคม
และการต่อสู้ในยุคหลังอาณานิคม)
และเคยครอบงำแนวคิดเรื่องรูปแบบการปกครองข้ามชาติมาอย่างยาวนาน
(ดังเช่นในกรณีการบูรณาการยุโรป)
ทว่าการเปลี่ยนแปลงทางภูมิรัฐศาสตร์และเศรษฐกิจสังคมในช่วงรอยต่อของศตวรรษที่ผ่านมาได้เกิดขึ้นพร้อมกันจนส่งผลให้ความเข้าใจนี้เปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง
แง่มุมสำคัญในการนิยามความหมายของภูมิภาคใหม่
ในฐานะวัตถุประสงค์เชิงนโยบายของยุคหลังฟอร์ด
คือการประเมินค่าและการวางกรอบบทบาทของความเป็นอาณาเขต (Territoriality)
ในกระบวนการทางเศรษฐกิจเสียใหม่
แง่มุมนี้อาจดูย้อนแย้งเมื่อพิจารณาจากธรรมชาติของเศรษฐกิจโลกที่ดูเหมือนจะผันผวนและ
‘ไร้พรมแดน’ (Despatialised) รวมถึงการสูญเสียความหมายของรูปแบบอาณาเขตที่มี
‘ขอบเขตชัดเจน’
ความไร้สามารถของรูปแบบการกำกับดูแลโดยรัฐแบบดั้งเดิมในการรับมือกับพลวัตทางเศรษฐกิจของทุนนิยมยุคหลังฟอร์ดภายใต้โลกาภิวัตน์
และ ‘ภูมิศาสตร์ที่ไม่คงที่’ (Inconstant geography) (Storper and Walker, 1989) ได้รับการยอมรับจากนักภูมิศาสตร์เชิงวิพากษ์ เช่น ฮาร์วีย์ (Harvey,
1985) และ ค็อกซ์ (Cox, 1998)
ว่าเป็นความท้าทายเชิงพื้นที่ที่เป็นองค์ประกอบสำคัญต่อประสิทธิภาพและบูรณภาพของรัฐชาติ
แง่มุมสำคัญของการวิพากษ์ของพวกเขาพุ่งเป้าไปที่ความเข้าใจที่ผิดพลาดเกี่ยวกับสมมติฐานการ
‘ไร้พรมแดน’ ของเศรษฐกิจทุนนิยม และชี้ให้เห็นถึงการที่นโยบายของรัฐเข้ามามีส่วนในการนิยามเงื่อนไขเชิงพื้นที่ใหม่สำหรับการสะสมทุน
(Capital accumulation)
ประเด็นที่มีความสำคัญเป็นพิเศษ
ณ ที่นี้
คือการวิพากษ์ความเข้าใจเดิมเกี่ยวกับธรรมชาติทางเหนืออาณาเขตของรัฐและความ
‘ตายตัว’ ของระดับพื้นที่ (Scalar fixity) ประเด็นนี้ได้รับการขยายความเพิ่มเติมโดยการตีความเชิงกฎเกณฑ์
(Regulationist interpretations) เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงทางภูมิศาสตร์การเมืองของระบบทุนนิยม
ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการที่กว้างขึ้นในการสร้างและรื้อถอนระบบการกำกับดูแลในระดับพื้นที่ที่แตกต่างกัน
(Jessop, 2002, Brenner, 2004)
ด้วยพัฒนาการของเศรษฐกิจยุคหลังฟอร์ดและการแข่งขันในระดับโลกที่เพิ่มสูงขึ้น
ธรรมชาติและบทบาทของพื้นที่จึงเปลี่ยนไป
การอุบัติขึ้นของเศรษฐกิจภูมิภาคใหม่ที่สามารถแข่งขันได้ในระดับโลก
การเสื่อมถอยของโครงสร้างภูมิภาคแบบดั้งเดิมในระบบเศรษฐกิจแห่งชาติ และวิกฤตความสามารถในการปกครองการเปลี่ยนแปลงทางพื้นที่ในระดับรัฐชาติ
ได้ตอกย้ำมุมมองที่ว่ารัฐชาติคือสิ่งที่ถูกประดิษฐ์สร้างขึ้นตามสภาวะการณ์ทางประวัติศาสตร์
(Ruggie,
1993, Jessop, 2002, Brenner, 2004)
กระบวนการปรับโครงสร้างของรัฐในฐานะพื้นที่หลักของการกำกับดูแลได้ปรากฏขึ้นใน 3
รูปแบบที่สัมพันธ์กัน (Jessop, 2002) ได้แก่
การลดบทบาทความเป็นชาติ
(Denationalisation)
ของรัฐ: หมายถึง ‘การกระจายกิจกรรมของรัฐชาติออกไปทางเหนืออาณาเขต’
(หน้า 199) ซึ่งปรากฏให้เห็นในรูปแบบของ ‘การกลวงตัวออก’ (Hollowing out) ของกลไกรัฐชาติ
โดยขีดความสามารถเดิมและใหม่ของรัฐถูกจัดระเบียบใหม่ทั้งในเชิงพื้นที่และเชิงหน้าที่
ไปสู่ระดับเหนือชาติ (Supranational) ระดับชาติ
ระดับต่ำกว่าชาติ (Subnational) และระดับข้ามท้องถิ่น (Translocal)
ในขณะที่ผู้บริหารรัฐในระดับพื้นที่ต่าง ๆ
พยายามเพิ่มอิสระในการดำเนินงานและขีดความสามารถเชิงกลยุทธ์ของตน (หน้า 195)
การลดบทบาทความเป็นรัฐ
(Destatisation)
ของระบบการเมือง: หมายถึง
‘การขีดเส้นแบ่งระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนใหม่ การจัดสรรภารกิจใหม่
และการประสานความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรและภารกิจข้ามเส้นแบ่งนี้
ไม่ว่าจะอยู่ในระดับพื้นที่ใดก็ตามที่รัฐนั้น ๆ ปฏิบัติการอยู่’ (หน้า 199)
การทำให้ระบอบนโยบายเป็นระดับสากล
(Internationalisation):
หมายถึง พัฒนาการของสถาบันการอภิบาลระดับสูง (Metagovernance
institutions) ในระดับเหนือชาติหรือข้ามชาติ
ในสาขาที่สำคัญของนโยบายเศรษฐกิจและสังคม
จากการตีความนี้
เป็นที่ประจักษ์ว่ากระบวนการเหล่านี้ได้ส่งผลกระทบต่ออธิปไตยของรัฐชาติ
ไม่เพียงแต่ที่ขอบเขตภายนอกในแง่ของการเพิ่มการมีส่วนร่วมและการพึ่งพิงการจัดทำนโยบายระดับเหนือชาติและข้ามชาติเท่านั้น
แต่ยังรวมถึงการท้าทายความเข้าใจเดิมเกี่ยวกับอธิปไตยทางเหนืออาณาเขตและการจัดแบ่งส่วนภายในอีกด้วย
ดังนั้น ภูมิภาคนิยมจึงต้องถูกตีความภายใต้บริบทนี้ในฐานะผลลัพธ์ของกระบวนการที่มาบรรจบกันของการปรับโครงสร้างเชิงหน้าที่ การระดมพลทางการเมือง และการปรับโครงสร้างทางสถาบัน กล่าวคือ เป็นส่วนผสมของกระบวนการ ‘จากบนลงล่าง’ (From above) และ ‘จากล่างขึ้นบน’ (From below) ในการรับมือกับความท้าทายเชิงพื้นที่ที่เกิดขึ้น ในขณะที่โครงการสร้างภูมิภาค (Regionalisation) ก็สะท้อนถึงการต่อสู้ที่ซับซ้อนและไม่เป็นเส้นตรงเสมอไป เพื่อแสวงหาความสอดคล้องระหว่างหน้าที่การทำงานและพื้นที่ทางการเมือง หรือการ ‘ตรึงพื้นที่’ (Spatial fix) ท่ามกลางมิติต่าง ๆ เหล่านี้ ลำดับต่อไปเราจะพิจารณาความท้าทายเหล่านี้โดยละเอียด
สรุปย่อ
- ภูมิภาคเคยถูกเข้าใจว่าเป็นเพียงการแบ่งส่วนการบริหารที่ตายตัวของรัฐทางเหนืออาณาเขต
- ในบริบทของยุคหลังฟอร์ด และท่ามกลางกระแสเศรษฐกิจโลกที่ถูกอ้างว่า ‘ไร้พรมแดน’ การอภิบาลภูมิภาคได้ก้าวข้ามกรอบพื้นที่ที่ตายตัวและความสัมพันธ์เชิงระดับพื้นที่แบบเดิม
- สิ่งสำคัญคือต้องพิจารณาว่า การลดบทบาทความเป็นชาติ การลดบทบาทความเป็นรัฐ และการทำให้เป็นระดับสากล คือปัจจัยหลักที่กำหนดทิศทางการพัฒนาภูมิภาค
การเปลี่ยนผ่านในการวางกรอบแนวคิด ‘ภูมิภาค’: การอุบัติขึ้นของ ‘ภูมิภาคนิยมใหม่’ (และการโต้แย้ง)
การเสื่อมถอยของอธิปไตยที่ยึดโยงกับพื้นที่
(Territorially
bound sovereignty) ในแง่ของขีดความสามารถในการกำกับดูแลเงื่อนไขเพื่อพัฒนาการทางเศรษฐกิจและสวัสดิการสังคมอย่างมีประสิทธิภาพ
ได้กลายเป็นเงื่อนไขท้าทายใหม่สำหรับรัฐชาติในยุคหลังเวสต์ฟาเลีย (Post-Westphalian
nation-states) นั่นคือสภาวะที่ความพร่าเลือนของการสร้างความแตกต่างภายนอก
(External differentiation) เรียกร้องให้มีการเพิ่มการสร้างความแตกต่างภายใน
(Internal differentiation) เพื่อเป็นเงื่อนไขสำหรับประสิทธิภาพและความชอบธรรมของนโยบาย
ส่วนหนึ่งของความท้าทายนี้
ซึ่งส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อความเข้าใจในมโนทัศน์ทางภูมิศาสตร์ เช่น
‘ภูมิภาค’ ‘อาณาเขต’ และ ‘ระดับพื้นที่’ (Scale) คือความจำเป็นในการทบทวนการพึ่งพิงนโยบายรัฐและการอภิบาลบนหลักการอาณาเขตนี้นิยมแบบดั้งเดิมที่ยึดติดกับการแบ่งเขตอำนาจศาลและความเป็นอิสระ
สำหรับนโยบายภูมิภาคโดยเฉพาะ ความท้าทายที่ปรากฏมีอยู่สามประการ ดังนี้:
ประการแรก
เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงในบทบาทเชิงหน้าที่ของอาณาเขต
กระบวนการทำให้เป็นระดับสากลและโลกาภิวัตน์ของเศรษฐกิจยุคหลังฟอร์ดที่ฐานอยู่บนความรู้และสารสนเทศ
ได้ท้าทายความสามารถของรัฐชาติในการนำทิศทางกระบวนการทางเศรษฐกิจภายในขอบเขตอาณาเขตของตน
(Jessop,
2002) ผลลัพธ์ที่ได้คือลักษณะเชิงพื้นที่ที่ย้อนแย้งสองประการของเศรษฐกิจโลกที่ผันผวน
ในด้านหนึ่ง
กระบวนการผลิตและการสะสมทุนไม่ได้อยู่ภายใต้การกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพในระดับนโยบายชาติอีกต่อไป
ซึ่งแสดงออกผ่านการเพิ่มขึ้นของสภาวะ ‘การไร้พรมแดน’ (De-spatialisation) ในขณะที่อีกด้านหนึ่ง กระบวนการผลิตและการสะสมทุนกลับต้องการรูปแบบ
‘การสร้างความเป็นอาณาเขตใหม่’ (Re-territorialisation) ที่มีความเป็นสถาบันน้อยลง
เนื่องจากการฝังตัวของเศรษฐกิจในระดับภูมิภาคถูกแสวงหาเพื่อเป็นเงื่อนไขในการรักษาปัจจัยความสามารถในการแข่งขันที่สำคัญ
เช่น ทักษะระดับสูงเฉพาะทาง และรูปแบบความรู้แบบ ‘นัยพรรณ’ (Tacit
knowledge) ที่ยึดติดกับพื้นที่ (Storper, 1997)
ประการที่สอง
เกี่ยวข้องกับกระบวนการที่อุบัติขึ้นของการระดมพลทางการเมือง
เมื่อตัวแสดงระดับภูมิภาคและเครือข่ายทางเศรษฐกิจเริ่มมีปฏิกิริยาตอบโต้
(โดยมีความโดดเด่นมากขึ้นนับตั้งแต่ทศวรรษ 1990 โดยเฉพาะในยุโรป: Harvie,
1994, Keating, 1997, Le Galès and Lequesne, 1998) ผ่านความพยายามในการจัดวางตำแหน่งของภูมิภาคใหม่เมื่อเทียบกับระดับพื้นที่ของการแข่งขันทางเศรษฐกิจและนโยบายเศรษฐกิจ
ขบวนการภูมิภาคนิยมทางการเมืองจึงได้รับการสนับสนุนจากข้อเรียกร้องทางการเมืองเพื่อให้มีการยอมรับอัตลักษณ์ของภูมิภาคในฐานะปัจจัยหนึ่งของความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจ
และเพื่อการมีส่วนร่วมและอิสระที่มากขึ้นในการออกแบบนโยบายการพัฒนา
ประการที่สาม
คือการรวมตัวกันของปรากฏการณ์เหล่านี้
ส่งผลให้เกิดความจำเป็นในการปรับโครงสร้างสถาบัน
ซึ่งนำไปสู่การเปลี่ยนผ่านกระบวนทัศน์ (Paradigm shift) ในแนวทางการให้เหตุผลทางเศรษฐกิจการเมืองและการบริหารของนโยบายภูมิภาค
ทั้งในระดับรัฐชาติและ (ดังที่จะได้เห็นต่อไป) ในระดับเหนือชาติและข้ามชาติ
ภูมิภาคนิยมและกระบวนการสร้างภูมิภาคได้กลายเป็นเป้าหมายในการส่งเสริมขีดความสามารถเพื่อความร่วมมือในระดับท้องถิ่น-ภูมิภาค
และการระดมพลทางเศรษฐกิจในหลากหลายระดับพื้นที่
ซึ่งก้าวข้ามระดับเขตอำนาจศาลดั้งเดิมของ ‘ภูมิภาค’ ในเชิงการบริหารการเมืองไปอย่างมาก
(Keating and Loughlin, 1997)
ท่ามกลางบริบทของความท้าทายต่ออธิปไตยทางเหนืออาณาเขตของรัฐชาตินี้
ภูมิภาคจึงได้รับความหมายและมิติใหม่ ๆ
ที่นอกเหนือไปจากความเข้าใจเชิงอาณาเขตนี้นิยมที่มองว่าภูมิภาคเป็นเอนทิตีทางพื้นที่ที่มี
‘ขอบเขต’ และมีความเป็นสถาบัน ภูมิภาคนิยมและกระบวนการสร้างภูมิภาคในฐานะแนวคิดเชิงนโยบายได้ขยายตัวขึ้นนับตั้งแต่ทศวรรษ
1990 ซึ่งถือเป็นจุดเปลี่ยนเชิงสัญลักษณ์ในหลายด้าน
ก้าวพ้นไปจากเพียงประเด็นเรื่องความไม่เท่าเทียมกันของพัฒนาการทางพื้นที่และการสร้างความเท่าเทียมทางอาณาเขต
ซึ่งมักจะถูกจัดการในขอบเขตของนโยบายรัฐชาติอธิปไตยและการจัดโครงสร้างสถาบันการเมือง
ในทางปฏิบัติเชิงนโยบาย ภูมิภาคได้กลายเป็นเวทีแห่งการทดลอง (Arenas of
experimentation) เป็นโอกาสสำหรับการระดมพล
และเป็นพื้นที่ที่มีความซับซ้อนทางสถาบันการเมืองที่เพิ่มขึ้น
ภูมิภาคนิยมและกระบวนการสร้างภูมิภาคจึงพัฒนาไปสู่พื้นที่สำคัญสำหรับการสร้าง
‘การตรึงพื้นที่’ (Spatial fix) ขึ้นใหม่
เพื่อกอบกู้ความสามารถในการอภิบาลและกฎเกณฑ์ของรัฐในการจัดการกับการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขของพัฒนาการทางเศรษฐกิจในระบบทุนนิยมเสรีนิยมใหม่โลกาภิวัตน์
(Jessop, 2002)
พัฒนาการเหล่านี้เน้นย้ำว่า
ภูมิภาคไม่ใช่เอนทิตีที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ แต่เป็นพื้นที่ทางสถาบัน
เศรษฐกิจการเมือง และสังคมวัฒนธรรมในเวลาเดียวกัน การระบุอาณาเขตของภูมิภาค
(หากจะมี)
คือผลลัพธ์ของการประนีประนอมทางสถาบันระหว่างข้อเรียกร้องที่ขัดแย้งกันซึ่งอุบัติขึ้นจากมิติเหล่านี้
การเปลี่ยนผ่านในความเข้าใจนี้ถือเป็นรากฐานสำคัญ
โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับการอุบัติขึ้นของ ‘ภูมิศาสตร์เศรษฐกิจแนวใหม่’ (New economic
geography) ซึ่งพัฒนาไปสู่สิ่งที่มีหัวใจสำคัญคือ ‘ภูมิภาคนิยมใหม่’
(New regionalism) ซึ่งแม้จะมีเนื้อหาและผลงานที่หลากหลาย
แต่ถูกกำหนดให้เป็นแนวทางการวางแนวทางเชิงบรรทัดฐานปารทัศน์ (Paradigmatic
normative re-orientation) ของภูมิภาคศึกษาประยุกต์ (Applied
regional studies) (Bagnasco, 1977, Sabel, 1989, Scott and Storper, 1992,
Florida, 1995, Storper, 1995, Scott, 1996, Morgan, 1997, Cooke and Morgan,
1998)
ทฤษฎีเชิงพื้นที่ได้สนับสนุนการเปลี่ยนผ่านความเข้าใจนี้โดยมุ่งเน้นที่แนวคิดภูมิภาคเชิงการแสดง
(Performative
concept of region) หัวใจสำคัญคือมโนทัศน์เชิงความสัมพันธ์ (Relational
conception) ของ ‘กระบวนการสร้างภูมิภาค’
ซึ่งถูกกำหนดให้เป็นรูปแบบทางพื้นที่ที่เกิดจากปฏิสัมพันธ์ในระดับท้องถิ่นที่เฉพาะเจาะจง
เกิดขึ้นตามสภาวะการณ์ และเกิดขึ้นซ้ำ ๆ (Giddens, 1984) ซึ่งเป็นการตอกย้ำมิติของการสร้างสรรค์ทางสังคม
(Social-constructive dimension) (Allen et al., 1998) จากมุมมองเชิงความสัมพันธ์
การแสดง และการสร้างสรรค์ทางสังคมนี้
การเปลี่ยนตำแหน่งของภูมิภาคและท้องถิ่นในเศรษฐกิจการเมืองแบบ ‘โลกาภิวัตน์’
สามารถมองได้ว่ามีต้นกำเนิดมาจากรูปแบบของภูมิภาคนิยมทางสังคมและการเมืองที่หลากหลายและเฉพาะเจาะจงตามบริบท
นอกเหนือจากรูปแบบภูมิภาคนิยม ‘แบบเก่า’ ที่เกี่ยวข้องกับแนวทางดั้งเดิมในการสร้างความทันสมัยให้แก่รัฐผ่านการกระจายอำนาจ
(Decentralisation) หรือการโอนอำนาจ (Devolution) รูปแบบ ‘ภูมิภาคนิยมใหม่’
ได้อุบัติขึ้นโดยอ้างถึงกระบวนการสร้างภูมิภาคในฐานะที่เป็นทั้งกระบวนการระดมพล
‘จากล่างขึ้นบน’ หรือในฐานะเวทีการอภิบาลที่ได้รับการส่งเสริมเชิงสถาบัน
ไม่ว่าจะทางใด
เป้าหมายคือการสร้างขีดความสามารถในการปฏิบัติการทางเศรษฐกิจการเมืองร่วมกันในระดับภูมิภาค
หลักการสำคัญคือการสร้างจิตสำนึกของพันธสัญญาที่มีร่วมกันต่อเป้าหมายการพัฒนาภูมิภาคท่ามกลางตัวแสดงการอภิบาลทั้งภาครัฐและเอกชน
ขีดความสามารถของตัวแสดงระดับภูมิภาคในการเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแข็งขันในเวทีนโยบายภูมิภาค
ซึ่งถูกมองในเชิงการแสดงว่าเป็น ‘พื้นที่ปฏิบัติการ’ (Action spaces) มากกว่าที่จะเป็น ‘หน่วยปฏิบัติการ’ (Action units) ทางสถาบัน
คือสิ่งที่ถูกมองว่าเป็นการมอบอัตลักษณ์ให้แก่ภูมิภาค มากกว่าการระบุภูมิภาคด้วยเขตอำนาจศาลทางเหนืออาณาเขตที่เป็นทางการ
(Amin and Thrift, 1995, Amin, 1999, Schmitt-Egner, 2002)
นักภูมิศาสตร์จึงตระหนักถึงนัยยะทางสังคมวัฒนธรรมที่หลากหลายมิติซึ่งเกี่ยวข้องกับ
‘การทำให้ภูมิภาคเป็นสถาบัน’ (Institutionalisation of regions) และการสร้างอัตลักษณ์ทางภูมิภาค
(Paasi, 1986, 2001) แทนที่จะกลายเป็นสิ่งที่ไม่สำคัญในเศรษฐกิจ
‘โลกาภิวัตน์’
การฝังตัวของเศรษฐกิจในบริบทภูมิภาคกลับปรากฏขึ้นในฐานะปัจจัยสำคัญในการใช้ประโยชน์จากความรู้และทักษะในท้องถิ่น
ภูมิภาคถูกมองว่าเป็นจุดเชื่อมโยงของ
‘ความพึ่งพิงระหว่างกันที่ไม่ได้ผ่านการซื้อขาย’ (Untraded
interdependencies) (Storper, 1995) ซึ่งเป็นปัจจัยหลักสำหรับความสามารถในการแข่งขัน
และส่งผลเป็นการจำกัด ‘การเคลื่อนย้ายอย่างยิ่งยวด’ (Hypermobility) ของทุนการผลิต อย่างไรก็ตาม
สิ่งเหล่านี้สามารถสร้างขึ้นได้ผ่านการออกแบบเชิงสถาบันเพียงในระดับที่จำกัดเท่านั้น
เนื่องจากสิ่งเหล่านี้ต้องการการสร้างขีดความสามารถเชิงสถาบันเพื่อการแลกเปลี่ยนร่วมกันและการสะท้อนคิด
(Reflexivity)
นโยบาย ‘ภูมิภาคนิยมใหม่’ ที่มุ่งสร้างการตรึงพื้นที่ใหม่สำหรับกระบวนการทางเศรษฐกิจ จึงพุ่งเป้าไปที่การเสริมสร้าง ‘ความเข้มข้นทางสถาบัน’ (Institutional thickness) ของกลุ่มเศรษฐกิจภูมิภาค นั่นคือการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางสังคมที่สนับสนุนขีดความสามารถเชิงสถาบันในการเรียนรู้และนวัตกรรม (Cooke and Morgan, 1995, Amin and Thrift, 1995, Amin, 1999) อย่างไรก็ตาม ดังที่นักภูมิศาสตร์เชิงวิพากษ์ได้พิจารณาไว้ ‘ภูมิภาค’ ในฐานะสิ่งสร้างทางสังคมและการเมือง ยังเอื้อต่อการกลายเป็นเดิมพันในการสร้างวาทกรรมทางการเมือง ด้วยเหตุนี้ วาทกรรมทางการเมืองที่นิยามภูมิภาคว่าเป็น ‘หน่วยการแข่งขันในจินตนาการ’ (Imagined units of competition) จึงถูกมองว่าเป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้กับยุทธศาสตร์ความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจเพียงด้านเดียว และเป็นการสนับสนุนการครอบงำของข้อกำหนดเชิงตลาดแบบ ‘เสรีนิยมใหม่’ ในการสร้างมูลค่าทางเหนืออาณาเขตแบบ ‘ผู้ประกอบการ’ (Entrepreneurial) เหนือเป้าหมายการสร้างความเท่าเทียมทางอาณาเขตที่สมดุลและเน้นสวัสดิการมากกว่า (Lovering, 1999, Swyngedouw, 2000, 2005) แท้จริงแล้ว รูปแบบของการสร้างภูมิภาคที่อุบัติขึ้นและได้รับการส่งเสริมโดย ‘ภูมิภาคนิยมใหม่’ นั้นไม่ใช่สิ่งที่จะไม่ถูกโต้แย้ง แต่เป็นเวทีสำหรับการปะทะกันของผลประโยชน์และความสัมพันธ์เชิงอำนาจ และด้วยเหตุนี้ จึงนำไปสู่ประเด็นสำคัญเรื่องความรับผิดชอบตามหลักประชาธิปไตย (Democratic accountability) ภายใต้กระบวนการเปลี่ยนแปลงของ ‘อำนาจรัฐ’ ที่กว้างขวางขึ้น (Jessop, 2008)
สรุปย่อ
- ยุคสมัยที่นโยบายรัฐและการอภิบาลพึ่งพิงอยู่กับการแบ่งเขตอำนาจศาลและความเป็นอิสระที่ตายตัวได้ผ่านพ้นไปแล้ว
- ในปัจจุบัน
ความเข้าใจเรื่องภูมิภาคจำเป็นต้องเผชิญกับความท้าทายหลัก 3 ประการ ได้แก่: การเปลี่ยนแปลงบทบาทเชิงหน้าที่ของอาณาเขต, กระบวนการระดมพลทางการเมืองที่อุบัติขึ้น
และความจำเป็นในการปรับโครงสร้างสถาบัน
- ภูมิศาสตร์เศรษฐกิจแนวใหม่และภูมิภาคนิยมใหม่ตรวจสอบภูมิภาคจากมุมมองเชิงความสัมพันธ์ การแสดง และการสร้างสรรค์ทางสังคม โดยเน้นย้ำถึงกระบวนการทำให้ภูมิภาคกลายเป็นสถาบัน
การนิยามภูมิภาคใหม่ในฐานะโครงสร้างเชิงความสัมพันธ์ (Relational constructs) ตามแนวทางด้านสถาบัน เศรษฐกิจการเมือง และสังคมวัฒนธรรมนั้น ปรากฏให้เห็นอย่างเด่นชัดจากวิธีที่แนวคิดนี้ได้ประทับตราลงบนโครงการทางการเมืองและสถาบันอย่างสหภาพยุโรป (European Union) และกระบวนการบูรณาการยุโรป (European integration process) แท้จริงแล้ว กระบวนการบูรณาการยุโรปสามารถมองได้ว่าเป็นตัวอย่างเชิงปารทัศน์ของการบรรจบกันของการเปลี่ยนผ่านที่กล่าวมาข้างต้น ไปสู่การวางแนวทางใหม่ของนโยบายการพัฒนาพื้นที่ที่อยู่ ‘เหนือ’ (Beyond) รัฐชาติ ในกระบวนการนี้ การอ้างถึงความเข้าใจเรื่องภูมิภาคที่ได้รับการปรับปรุงและขยายขอบเขตได้มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่ง
ระหว่างทศวรรษ 1980 ถึง 1990
พลวัตของภูมิภาคนิยมในยุโรปได้รับการสนับสนุนอย่างมีนัยสำคัญจากนโยบายของสหภาพยุโรปที่ส่งเสริมการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างไปสู่
‘ยุโรปแห่งภูมิภาค’ (Europe of the regions) แทนที่จะลดทอนภูมิภาคให้เป็นเพียงผลพลอยได้เชิงนิยัตินิยม
(Deterministic side-effect) จากการลดความสำคัญของพรมแดนรัฐชาติและการ
‘สร้างพื้นที่ที่ปราศจากพรมแดนภายใน’ (สนธิสัญญาว่าด้วยสหภาพยุโรป มาตรา 2)
การบูรณาการยุโรปกลับเน้นย้ำบทบาทของภูมิภาคในฐานะ
‘หน่วยการแข่งขัน’ (Units of competition) ใหม่
โดยชูประเด็นนวัตกรรม ความร่วมมือ
และการผนึกกำลังระดับภูมิภาคว่าเป็นเงื่อนไขสำคัญในการรับประกันสมรรถนะทางเศรษฐกิจของยุโรป
ทัศนคตินี้ได้รับแรงบันดาลใจจากการ ‘ฟื้นตัวของภูมิภาค’ (Resurgence of the
regions) (Storper, 1995) ที่ประกาศโดย ‘ภูมิศาสตร์เศรษฐกิจแนวใหม่’
และได้รับการสนับสนุนอย่างสำคัญจากความรับรู้เรื่องการถอยร่น (สัมพัทธ์)
ของระบบเศรษฐกิจที่มีฐานอยู่บนรัฐชาติในบริบทของการบูรณาการเศรษฐกิจยุโรป
แนวคิดของ ฌัก เดอลอร์ (Jacques Delors) ที่มองว่าภูมิภาคคือ
forces vives หรือ ‘พลังที่มีชีวิต’ (Living forces) ของยุโรป ได้เน้นย้ำถึงพันธสัญญาของคณะกรรมาธิการยุโรป (European
Commission) ในการส่งเสริมศักยภาพทางเศรษฐกิจที่แฝงอยู่ในกลุ่มเศรษฐกิจระดับภูมิภาค
อันที่จริง
นับตั้งแต่ทศวรรส์ 1980 การเข้ามามีส่วนร่วมของสหภาพยุโรปในนโยบายภูมิภาค
ซึ่งเดิมทีเป็นเครื่องแสดงออกถึงอธิปไตยของรัฐชาติ
ได้มีส่วนช่วยในการพัฒนาโครงสร้างการปกครองยุโรปแบบหลายระดับที่มีลักษณะ
‘เป็นภูมิภาค’ (Regionalised European multi-level polity) ตลอดจนการนำนวัตกรรมมาใช้ในกระบวนการพัฒนาภูมิภาค
นโยบายของสหภาพยุโรปมีส่วนในการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับภูมิภาคในยุโรป
ไม่เพียงแต่ในแง่ของ ‘การทำให้เป็นยุโรป’ (Europeanisation) ของนโยบายภูมิภาคเท่านั้น
แต่ยังรวมถึงการส่งเสริมการปรับเปลี่ยนทางวัฒนธรรมในมโนทัศน์ทางภูมิศาสตร์ของคำว่า
‘ภูมิภาค’ ดังที่ตัวแทนโดย ‘ภูมิภาคนิยมใหม่’
ได้อุบัติขึ้นในวรรณกรรมด้านภูมิศาสตร์เศรษฐกิจและการวางแผนภาคและพื้นที่ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา
ในฐานะที่เป็นสาขานโยบายหลักของสหภาพยุโรป นโยบายความสมานฉันท์ (Cohesion Policy) ได้ส่งอิทธิพลต่อลักษณะของนโยบายภูมิภาคใน 3 มิติ ได้แก่
1. การส่งเสริมแนวทางบูรณาการในการพัฒนาภูมิภาค ที่ฐานอยู่บนการกระตุ้นศักยภาพจากภายใน (Endogenous potentials) และการระดมกลุ่มแนวร่วมเพื่อการพัฒนาภูมิภาค
2. การเสริมสร้างความเข้มแข็งของหน่วยงานระดับภูมิภาค รวมถึงการมีตัวแทนเชิงสถาบันในกรุงบรัสเซลส์ผ่านคณะกรรมการแห่งภูมิภาค (Committee of the Regions)
3. การ ‘ประดิษฐ์สร้าง’ ภูมิภาคในฐานะพื้นที่และเวทีใหม่สำหรับความร่วมมือ ในระดับข้ามพรมแดนและระดับข้ามชาติ ผ่านโครงการ ‘เชิงทดลอง’ เช่น โครงการความริเริ่มแห่งประชาคมอินเตอร์เรก (Community Initiative Interreg) (Anderson and O’Dowd, 1999, Scott, 2001, Perkmann and Sum 2002, Gualini 2003)
ปัจจัยสำคัญประการหนึ่งคือ
นโยบายความสมานฉันท์ของสหภาพยุโรปได้เปิดกระบวนการของประชาคมให้ตัวแสดงระดับต่ำกว่าชาติ
(Subnational
actors) เข้ามามีส่วนร่วมอย่างแข็งขัน
เวทีของการจัดทำแผนงานระดับภูมิภาคไม่ได้ถูกกำหนดโดยการต่อรองบนลำดับความสำคัญระดับชาติอีกต่อไป
ดังเช่นในการกำหนดนโยบายระหว่างรัฐบาลแบบดั้งเดิม แต่ถูกกำหนดโดยการเจรจาหลายระดับ
(Multi-level negotiations) ที่ดึงรัฐบาลและตัวแสดงระดับต่ำกว่าชาติเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบ
แนวคิด
‘การอภิบาลหลายระดับ’ (Multi-level
governance) ถูกนำเสนอขึ้นเพื่อจับภาพการอุบัติขึ้นของมิติใหม่นี้ที่อยู่เหนือการตีความการบูรณาการยุโรปแบบ
‘มีรัฐเป็นศูนย์กลาง’ โดยยืนยันว่า
"การบูรณาการยุโรปเป็นกระบวนการสร้างโครงสร้างการปกครองที่อำนาจและอิทธิพลในการกำหนดนโยบายถูกแบ่งปันข้ามระดับรัฐบาลที่หลากหลาย
ทั้งระดับต่ำกว่าชาติ ระดับชาติ และระดับเหนือชาติ" (Marks et al.,
1996: 342) สมมติฐานเกี่ยวกับลักษณะของการกำหนดนโยบายสหภาพยุโรปในประเด็นอย่างนโยบายความสมานฉันท์มีอยู่
3 ประการคือ
1.
รัฐบาลระดับต่ำกว่าชาติถูกมองว่ากำลังอุบัติขึ้นในฐานะระดับการปกครองที่มีความสำคัญในตัวเอง
เคียงคู่ไปกับระดับชาติและระดับยุโรป
2.
การเพิ่มอำนาจระดับต่ำกว่าชาติ (Subnational
empowerment) ถูกมองว่าเป็นกระบวนการที่ไม่ได้มาแทนที่รัฐชาติ
แต่เป็นพลวัตภายในกระบวนการที่กว้างขึ้นของการ ‘กระจายอำนาจ [...]
ที่ซึ่งการควบคุมทางการเมืองได้เหวี่ยงออกไปเพื่อเสริมสร้างสถาบันระดับยุโรป
ในขณะที่สถาบันรัฐระดับชาติยังคงรักษาการควบคุมทรัพยากรที่สำคัญไว้’ (Hooghe,
1996: 18)
3.
นอกจากนี้
สถาบันระดับเหนือชาติยังถูกมองว่ามีการเปลี่ยนบทบาทจากการเป็น
‘ผู้จัดสรรอำนาจและกำกับดูแลจากส่วนบน’ ไปสู่บทบาทของ ‘หุ้นส่วนและคนกลาง’ (Kohler-Koch,
1996: 371) ของการเจรจาหลายระดับ
การอภิบาลหลายระดับได้นิยามลักษณะกระบวนการที่ยุโรปส่งผลกระทบต่อรัฐชาติและโครงสร้างการปกครองระดับต่ำกว่าชาติใหม่ การระดมพลและการเพิ่มอำนาจของรัฐบาลระดับต่ำกว่าชาติ รวมถึงอิทธิพลที่เป็นอิสระมากขึ้นของสถาบันระดับเหนือชาติ ถูกตีความเป็นส่วนหนึ่งของพลวัตการ ‘กระจายอำนาจ’ ในสหภาพยุโรป ซึ่งเกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนผ่านเชิงสัมพัทธ์ของอำนาจในการกำกับดูแลไปสู่ระดับเหนือชาติ และการเปลี่ยนผ่านขีดความสามารถในการตัดสินใจและปฏิบัติการไปสู่ระดับต่ำกว่าชาติ (พิจารณาภาพที่20.1 และ 20.2 สำหรับภาพแทนที่แตกต่างกันสองแบบของภูมิภาคในยุโรป)
ภาพที่20.1 ตรรกะการบริหารแบบ ‘วางซ้อน’ (Nested) ของภูมิภาคในสหภาพยุโรป
(ดังตัวอย่างจากระบบระดับ NUTS ซึ่งเป็นหน่วยทางภูมิศาสตร์สำหรับสถิติของสหภาพยุโรปที่ฐานอยู่บนภูมิภาคการบริหาร)
ที่มา: EUROSTAT
ภาพที่20.2 พลวัตของกระบวนการสร้างภูมิภาคที่แสดงออกผ่าน
‘การอภิบาลระดับสูงพหุพื้นที่’ (Multispatial metagovernance) (Jessop
2016) ของพื้นที่ในยุโรป (ดังตัวอย่างจาก ‘ทัศนภาพและแผนทางพื้นที่’
ที่รวบรวมโดยการศึกษาของ ESPON ‘ET2050 Territorial Scenarios and Visions
for Europe’, 2014)
ที่มา: ESPON
ยิ่งไปกว่านั้น
นโยบายความสมานฉันท์ของสหภาพยุโรปยังมีบทบาทสำคัญในการแพร่กระจาย ‘กรอบแนวคิด’
การแข่งขันของนโยบายพัฒนาภูมิภาคที่มุ่งเน้นการบรรลุความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจบนฐานของพื้นที่
และได้มอบ ‘โครงสร้างโอกาส’ (Opportunity structures) ใหม่ให้แก่ตัวแสดงต่าง
ๆ ในการนิยามนโยบายและเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแข็งขันในการก่อรูปเวทีภูมิภาคใหม่ ๆ
ในภาพรวม นโยบายความสมานฉันท์ของสหภาพยุโรปมีบทบาทสำคัญในการเป็นตัวกลางระหว่าง
‘กระบวนการสร้างภูมิภาค’ (Regionalisation) ที่มองว่าเป็นกระบวนการ
‘จากบนลงล่าง’ และ ‘ภูมิภาคนิยม’ (Regionalism) ที่เป็นกระบวนการ
‘จากล่างขึ้นบน’ โดยเอื้อให้เกิดการสร้างขีดความสามารถเชิงสถาบันใหม่ ๆ
ตลอดจนกลุ่มแนวร่วมทางผลประโยชน์และพันธสัญญาที่มีร่วมกันเพื่อการพัฒนาภูมิภาค
กล่าวโดยย่อคือ การมีส่วนช่วยในการอุบัติขึ้นของเวทีนโยบายระดับภูมิภาคที่แท้จริง
ภูมิภาคต่าง ๆ ในยุโรปได้พัฒนาขึ้นในฐานะระบบของการปฏิบัติการ ซึ่ง
"พื้นที่กำลังถูกประดิษฐ์สร้างขึ้นใหม่ ในขณะที่รัฐยุโรปปรับโครงสร้าง
อัตลักษณ์ร่วมถูกหล่อหลอมขึ้นใหม่
และระบบใหม่ของการปฏิบัติการร่วมกันอุบัติขึ้นในระดับรัฐและประชาสังคม" (Keating,
1997: 395)
สำหรับรัฐสมาชิกส่วนใหญ่
นโยบายความสมานฉันท์ของสหภาพยุโรปได้กลายเป็นปัจจัยหลักในการวางกรอบนโยบายแทรกแซงภายในประเทศเพื่อสนับสนุนเศรษฐกิจระดับภูมิภาค
สิ่งนี้อธิบายว่าทำไมในช่วงทศวรรษ 1990
ภายใต้กรอบของกระบวนการบูรณาการยุโรปที่มุ่งเน้นการแข่งขัน
หลายประเทศในยุโรปจึงถูก ‘บังคับ’
ให้ต้องปรับนโยบายภูมิภาคของตนให้สอดคล้องกับเหตุผลของสหภาพยุโรป
นโยบายความสมานฉันท์จึงได้มอบกรอบอ้างอิงที่ทำให้ความสนใจที่เพิ่มขึ้นต่อประเด็นการพัฒนาภูมิภาคสามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้
ในขณะเดียวกัน มันได้เปิดพื้นที่ให้คณะกรรมาธิการยุโรปในการพัฒนานโยบายประชาคมแบบ
‘การบูรณาการเชิงบวก’ (Positive integration) ที่ไม่ได้พึ่งพาเพียงกลไกการบรรจบกันที่ฐานอยู่บนตลาดบริสุทธิ์
(Scharpf, 1999) ในช่วงทศวรรษ 1990
นโยบายความสมานฉันท์ได้เติบโตจนกลายเป็นสาขานโยบายที่มีงบประมาณมากเป็นอันดับสองของสหภาพยุโรป
และด้วยเหตุนี้จึงเป็นพื้นที่สำคัญสำหรับการทดลองและนวัตกรรมเชิงนโยบาย
ในแง่นี้
ผลกระทบของมันย่อมมีความหลากหลายอย่างมากแต่ก็มีความนัยสำคัญ
ในประเทศที่พึ่งพาทรัพยากรมากกว่า
การทำให้เป็นยุโรปของนโยบายภูมิภาคได้ส่งเสริมรูปแบบความร่วมมือระหว่างรัฐบาลที่เสริมสร้างการสร้างขีดความสามารถเชิงสถาบันในระดับภูมิภาค
(อิตาลี,
สเปน) และแม้กระทั่งกระตุ้นกระบวนการก่อตัวของภูมิภาค (ไอร์แลนด์,
สหราชอาณาจักร และในที่อื่น ๆ ที่ประสบความสำเร็จน้อยกว่า)
ในฝรั่งเศส นโยบายนี้ทำให้ ‘ภูมิภาค’ (Régions) ได้รับบทบาทในการจัดทำแผนงานระดับภูมิภาคซึ่งเกินกว่าอำนาจตามกฎหมายดั้งเดิมอย่างมาก
จนสนับสนุนการอุบัติขึ้นของฐานเสียงระดับภูมิภาคใหม่ ๆ ในเวทีการเมืองระดับชาติ
ในอิตาลี มันมีส่วนช่วยในการทบทวนนโยบายที่มีรัฐเป็นศูนย์กลางอย่างถอนรากถอนโคน
ไปสู่มุมมองการพัฒนาที่ยึดตามความต้องการ (Demand-oriented) และฐานสังคม
(Society-based) มากขึ้น ในประเทศที่พึ่งพาทรัพยากรน้อยกว่า
เช่น เยอรมนี นโยบายนี้ได้เปิดโอกาสสำหรับการตีความใหม่ ๆ
ในพื้นที่ที่มีความพหุนิยมและการแข่งขันสูง
ช่วยอำนวยให้เกิดนวัตกรรมเชิงนโยบายในระดับต่าง ๆ (สำหรับการอภิปรายเพิ่มเติม ดู: Gualini,
2004a, 2004b, 2016) โดยทั่วไปแล้ว สิ่งนี้ได้นำไปสู่การทบทวนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลภายในประเทศไปสู่รูปแบบที่เน้นหลักการเสริมอำนาจปกครอง
(Subsidiary) และการเจรจามากขึ้น
ตลอดจนการยอมรับว่าภูมิภาคเป็นเวทีตัวกลางที่สำคัญในการส่งเสริมแนวทางการพัฒนาจากภายใน
ยิ่งไปกว่านั้น ในหลายประเทศเหล่านี้ การรวมกันระหว่างกรอบนโยบาย
‘ภูมิภาคนิยมใหม่’ ที่มุ่งเน้นการแข่งขัน
และข้อกำหนดสำหรับรูปแบบหุ้นส่วนบนฐานของพื้นที่ ได้นำไปสู่การทดลองโหมดของการเป็นตัวแทนและความร่วมมือที่ฐานอยู่บนรูปแบบภูมิภาคนิยม
‘จากล่างขึ้นบน’ ที่ได้รับการส่งเสริมและอำนวยความสะดวกเชิงสถาบัน
อย่างไรก็ตาม
ยุโรปยังได้สัมผัสกับความคิดริเริ่มในการสร้างภูมิภาคที่หลากหลายซึ่งมุ่งเป้าไปที่การสำรวจมิติภูมิภาคใหม่ของกระบวนการทางเศรษฐกิจ
และการทดลองแนวทางนโยบายใหม่ ๆ ซึ่งบ่อยครั้งเชื่อมโยงกับโอกาสที่เป็นรูปธรรม
ความคิดริเริ่มในการสร้างภูมิภาคเหล่านี้มักมีต้นกำเนิด ‘จากล่างขึ้นบน’
และมีลักษณะเฉพาะด้วยระดับความเป็นทางการที่แตกต่างกันอย่างมาก
ซึ่งยากจะทำความเข้าใจหากเราใช้มุมมองเชิงสถาบันที่มีรัฐเป็นศูนย์กลางแบบดั้งเดิม
ในทางกลับกัน สิ่งเหล่านี้เชิญชวนให้เราเปลี่ยนจากมุมมองแบบ ‘การปกครอง’ (Governmental) ไปสู่มุมมองแบบ ‘การอภิบาล’ (Governance) ในการทำความเข้าใจว่า
‘ภูมิภาค’ คืออะไร
นับตั้งแต่ทศวรรษ
1980 ยุโรปได้เผชิญกับการ ‘ประกอบสร้างพื้นที่ทางการเมืองใหม่’ (Recomposition
of political space) อย่างมีนัยสำคัญ
ซึ่งการอุบัติขึ้นของภูมิภาคในฐานะเวทีทางการเมืองใหม่ถือเป็นส่วนสำคัญ
ภูมิภาคได้ปรากฏตัวขึ้นในเวทียุโรปในฐานะตัวแสดงร่วม (Collective actors) ที่จัดการกับประเด็นทางการเมือง สังคม
และเศรษฐกิจที่เป็นผลประโยชน์ในท้องถิ่น
โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพัฒนาเศรษฐกิจระดับภูมิภาค
ในแง่นี้
แนวคิดเรื่อง ‘ยุโรปแห่งภูมิภาค’
จึงเป็นจุดอ้างอิงเชิงปารทัศน์ที่สร้างแรงบันดาลใจแต่ก็เรียบง่ายเกินไป
การอ้างถึงภูมิภาคในฐานะเขตอำนาจศาลการปกครองระดับกลางเป็นหลักนั้น
มีส่วนสำคัญต่อการปฏิรูปนโยบายที่สำคัญ เช่น การทำให้กองทุนโครงสร้าง (Structural
Funds) เป็นระดับภูมิภาค
การทำให้การเป็นตัวแทนของภูมิภาคในสหภาพยุโรปมีความเป็นสถาบัน
และการปฏิรูปรัฐธรรมนูญในหลายประเทศ
รวมถึงการนำหลักการเสริมอำนาจปกครองมาใช้ปฏิบัติในขั้นแรก
แต่นั่นก็ไม่ได้ครอบคลุมลักษณะทั้งหมดของกระบวนการสร้างภูมิภาค กล่าวอีกนัยหนึ่ง
แท้จริงแล้วมีความเป็นจริงที่เราอาจเรียกว่า ‘ยุโรปพร้อมด้วยภูมิภาค’ (Europe
with the regions) (Hooghe, 1996, Bache, 1998, Le Galès and Lequesne, 1998) ซึ่งภูมิภาคต่าง ๆ
เข้าไปมีส่วนร่วมเชิงโครงสร้างในการกำหนดนโยบายทั้งในระดับยุโรปและระดับชาติ
แต่แทนที่จะมองว่าเป็นระเบียบสถาบันใหม่
มิติภูมิภาคของยุโรปควรถูกมองว่าเป็นอุบัติการณ์ของนวัตกรรมเชิงสถาบันและนโยบายในระดับพื้นที่ตัวกลางที่หลากหลาย
(Le Galès, 1998)
สิ่งนี้ได้ส่งเสริมให้นวัตกรรมเชิงสถาบันที่ขับเคลื่อนโดยนโยบายอุบัติขึ้นภายใต้เพดานของการแทรกแซงทางรัฐธรรมนูญ (Kohler-Koch and Eising, 1999, Héritier, 1999) ในความเป็นจริง เคียงคู่ไปกับพลวัตหลายระดับของการ ‘กระจายอำนาจ’ ที่เคลื่อนที่ ‘ขึ้นข้างบน’ และ ‘ลงข้างล่าง’ ข้ามเขตอำนาจศาลของรัฐบาล พลวัตของกระบวนการ ‘ออกด้านข้าง’ (Sideways processes) ก็ได้พัฒนาขึ้น นำไปสู่การก่อตัวของระดับการอภิบาลพื้นที่ใหม่ ๆ สิ่งเหล่านี้ปรากฏในรูปแบบที่หลากหลายอย่างยิ่งของเวที ‘การอภิบาลอย่างไม่เป็นทางการ’ (Informal governance) ซึ่งมีลักษณะยืดหยุ่น จัดตั้งขึ้นเฉพาะกิจ (Ad-hoc) ไม่ผูกขาด และบางครั้งก็มีการจัดวางที่ทับซ้อนกัน ขยายตัวไปสู่ความร่วมมือข้ามชาติ (Hooghe and Marks, 2001, 2003, Christiansen and Piattoni, 2003) ซึ่งมักมีความสัมพันธ์ที่ท้าทายกับเขตอำนาจศาลเพื่อประโยชน์สาธารณะในพื้นที่ที่มีอยู่เดิม รวมถึงความต้องการด้านความชอบธรรมทางประชาธิปไตยและความรับผิดชอบของวาระและทางเลือกเชิงนโยบาย สิ่งนี้สามารถตีความได้ว่าเป็นการก่อตัวของภูมิศาสตร์แห่ง ‘การอภิบาลระดับสูงพหุพื้นที่’ ที่มีการประสานงานกันในระดับพื้นที่ต่าง ๆ (Jessop, 2016) โดยที่นโยบายของสหภาพยุโรปและนโยบายรัฐชาติทำหน้าที่สำคัญในบทบาทการอภิบาลระดับสูง (พิจารณาภาพที่20.2)
สรุปย่อ
- ในสหภาพยุโรป ภูมิภาคถูกจินตนาการว่าเป็นหน่วยพื้นฐานสำหรับการบ่มเพาะความสามารถในการแข่งขัน และเป็นพื้นที่อุดมสมบูรณ์สำหรับการทดลองนโยบายและสถาบัน
- การมีส่วนร่วมของตัวแสดงระดับต่ำกว่าชาติได้รับการสนับสนุนอย่างยิ่ง
- การอภิบาลหลายระดับได้รับการส่งเสริมเพื่อแทนที่แนวทางที่มีรัฐเป็นศูนย์กลางในการพัฒนาภูมิภาค
สรุปท้ายบท
ในขณะที่กระบวนการต่าง
ๆ ซึ่งดำเนินไปตามเส้นทางอันซับซ้อนได้มีส่วนช่วยต่อสิ่งที่ คีททิง (Keating, 1997)
นิยามไว้ว่าเป็นการ ‘ประดิษฐ์สร้างภูมิภาค’ (Invention of
regions) ความเข้าใจของเราต่อคำว่า ‘ภูมิภาค’
ก็ได้โอบรับขอบเขตความหมายที่มีความลื่นไหลมากขึ้น
แทนที่จะยึดติดอยู่กับความหมายเชิงเดี่ยวที่สัมพันธ์กับอำนาจรัฐทางเหนืออาณาเขต
ผลลัพธ์ที่ตามมาคือ การอ้างถึง ‘ภูมิภาค’
ไม่เพียงแต่ต้องการความสอดคล้องของจุดอ้างอิงเท่านั้น แต่ยังต้องการความเข้าใจในความพึ่งพิงระหว่างกันอันซับซ้อนที่อาจเกิดขึ้นในการนิยาม
‘ภูมิภาค’ ในฐานะ พื้นที่ปฏิบัติการ (Action spaces) และ
วัตถุประสงค์เชิงนโยบาย (Policy objects)
ประการหนึ่ง
การสร้างภูมิภาคขึ้นใหม่สามารถทำความเข้าใจได้ว่าเป็นการเข้าไปมีส่วนร่วมในแนวปฏิบัติของการ
ลดความเป็นอาณาเขต (De-territorialisation)
และการ สร้างความเป็นอาณาเขตใหม่ (Re-territorialisation) รวมถึงในกระบวนการทั่วไปของการนิยาม ระดับพื้นที่ (Scale) ใหม่ (พิจารณา Jessop, 2002, Brenner, 2004, Elden, 2006) ซึ่งแสดงออกถึงการต่อสู้เพื่อประกอบสร้าง ‘พื้นที่รัฐใหม่’ (New
state spaces) แห่งการปฏิบัติการในระบบเศรษฐกิจทุนนิยมยุคหลังฟอร์ดแบบเสรีนิยมใหม่และโลกาภิวัตน์
ในแง่นี้ การส่งเสริมแนวปฏิบัติการอภิบาลเชิงทดลองมีความเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับการแสวงหาวิถีทางใหม่
ๆ ที่ความเป็นรัฐและ ‘อำนาจรัฐ’ จะสามารถแสดงออกได้ในเชิงพื้นที่
ยิ่งไปกว่านั้น
แนวทางใหม่ ๆ ต่อภูมิภาคนิยมและกระบวนการสร้างภูมิภาคได้เปิดทิศทางที่หลากหลายซึ่ง
‘ภูมิภาค’ ถูกนิยามใหม่ในฐานะวัตถุประสงค์เชิงนโยบาย
โดยในที่นี้สามารถกล่าวถึงได้เพียงบางส่วนเท่านั้น เช่น ‘ภูมิภาคแห่งการเรียนรู้’
(Learning
regions) ‘ภูมิภาคแห่งนวัตกรรม’ (Innovation regions) ‘ภูมิภาคอัจฉริยะ’ (Smart regions) และอื่น ๆ
และในกระบวนการนี้ มุมมองแบบ ‘ภูมิภาคนิยมใหม่’
ต่อการอภิบาลเกี่ยวข้องกับการนิยามความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงภาครัฐและภาคเอกชนใหม่
ซึ่งแม้กระทั่งการระดมพลผ่านสิ่งที่อ้างว่าเป็น ‘อัตลักษณ์ทางภูมิภาค’
ก็อาจกลายเป็นเดิมพันที่สำคัญ
ในมุมมองนี้
สิ่งที่ ตริจิเลีย (Trigilia,
1991) เคยกล่าวถึงไว้เมื่อนานมาแล้วว่าเป็น
‘ความย้อนแย้งของภูมิภาค’ (Paradox(es) of the region) อาจยิ่งทวีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น
ในความเป็นจริง
การลดความสำคัญเชิงสัมพัทธ์ของภูมิภาคในฐานะเขตอำนาจศาลทางเหนืออาณาเขตเชิงสถาบันที่เป็นทางการของรัฐ
แม้ว่าจะเป็นช่วงเวลาที่ได้รับการสนับสนุนด้วยอำนาจการปกครองตนเองทางการเมืองระดับภูมิภาคที่มากขึ้นก็ตาม
กลับเป็นส่วนเติมเต็มให้กับการอุบัติขึ้นของมิติใหม่ของ ‘อำนาจรัฐ’
ซึ่งตั้งอยู่บนฐานของการระดมพล ‘สังคมระดับภูมิภาค’ และ ‘ผลประโยชน์ระดับภูมิภาค’
ที่บ่อยครั้งยึดโยงอยู่กับอัตลักษณ์ทางประวัติศาสตร์และสังคมวัฒนธรรม ซึ่งอาจถูก
‘ประดิษฐ์สร้าง’ หรือถูกบงการขึ้น
สิ่งเหล่านี้ล้วนตอกย้ำให้เห็นถึงรูปแบบใหม่ของความท้าทายที่ระดับภูมิภาคกำลังเผชิญในฐานะที่เป็นระดับพื้นที่ที่มีประสิทธิภาพสำหรับการเป็นตัวแทนทางการเมืองตามหลักประชาธิปไตย
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น