เศรษฐกิจนอกระบบ (Informal
economies)
พัฒนา ราชวงศ์ และสุดารัตน์ สุขอยู่
อาศรมภูมิวิทยาศาสตร์ สาขาวิชาภูมิศาสตร์
มหาวิทยาลัยนเรศวร
แปลและเรียบเรียงจาก Gengzhi Huang(2024) spectral geography. In Introducing Human Geographies, Fourth Edition. Edited by Kelly Dombroski, Mark Goodwin, Junxi Qian, Andrew Williams and Paul Cloke. pp.102-114. London: Routlege.
บทนำ
คำว่า
‘ภาคส่วนนอกระบบ’ (informal
sector) ถูกบัญญัติขึ้นครั้งแรกโดย Keith Hart เพื่อสร้างแนวคิดเกี่ยวกับกิจกรรมที่สร้างรายได้ของกลุ่มกึ่งกรรมาชีพในเมือง
(urban sub-proletariat) ในกรุงอักกรา (Accra) ในช่วงต้นทศวรรษ 1970 (Hart, 1973)
นับจากนั้นเป็นต้นมา องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour
Organization หรือ ILO) ได้ทำให้คำนี้แพร่หลายและมีส่วนช่วยให้การศึกษาเรื่องเศรษฐกิจนอกระบบเติบโตอย่างรุ่งเรืองในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา
โดยทั่วไปแล้ว เศรษฐกิจนอกระบบนิยามถึงกิจกรรมที่สร้างรายได้ซึ่งชอบด้วยกฎหมาย
(หรือไม่ใช่การก่ออาชญากรรม) แต่ไม่ได้รับการคุ้มครองหรือได้รับการคุ้มครองอย่างไม่เพียงพอโดยระบบระเบียบข้อบังคับ
ในขณะที่กิจกรรมที่คล้ายคลึงกันนั้นมีการควบคุมดูแล (Chen, 2006)
เศรษฐกิจนอกระบบมีความหลากหลายและพลวัตภายใต้ระบบเศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงไป
โดยครอบคลุมกิจกรรมทางเศรษฐกิจในวงกว้าง ตั้งแต่การขายของริมถนน (street
vending) ในฐานะระบบเศรษฐกิจการค้าปลีกแบบดั้งเดิม
ไปจนถึงการทำงานที่บ้าน (home-based work) ที่ฝังตัวอยู่ในห่วงโซ่คุณค่าโลก
(global value chains) และงานรูปแบบใหม่ที่เกิดขึ้นโดยมีแพลตฟอร์มดิจิทัล
(digital platforms) เป็นตัวกลาง
แม้ว่าคำว่าเศรษฐกิจนอกระบบจะถูกบัญญัติขึ้นเพื่ออธิบายปรากฏการณ์ที่แพร่หลายในกลุ่มประเทศโลกทางใต้
(Global South) แต่ในปัจจุบันภาคส่วนนอกระบบกำลังขยายตัวเพิ่มขึ้นในกลุ่มประเทศโลกทางเหนือ
(Global North) มีการประมาณการว่าประชากร 2 พันล้านคนทั่วโลก
หรือมากกว่าร้อยละ 60 ของแรงงานโลก เลี้ยงชีพอยู่ในระบบเศรษฐกิจนอกระบบ (ILO,
2018) ทั้งนี้ องค์การสหประชาชาติ (UN) ได้ระบุว่าเศรษฐกิจนอกระบบเป็นความท้าทายหลักต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ครอบคลุม
(inclusive economic growth) และมาตรฐานการทำงานที่มีคุณค่า
(decent standards of work) ในเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน
ค.ศ. 2030 (2030 Sustainable Development Goals)
ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา
ความเข้าใจเกี่ยวกับเศรษฐกิจนอกระบบได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ
ซึ่งนำไปสู่ความสนใจในแนวคิดนี้อีกครั้งทั่วโลก โดยสรุปคือ
ปัจจุบันเศรษฐกิจนอกระบบถูกมองว่าเป็นส่วนประกอบสำคัญของเศรษฐกิจทุนนิยม (capitalist
economies) แทนที่จะเป็นเพียงปรากฏการณ์ชั่วคราวที่จะลดลงและหายไปพร้อมกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ
(ดูเพิ่มเติมในบทที่ 37) ในขณะเดียวกันกับแนวคิดใหม่นี้
รูปแบบการจ้างงานนอกระบบแบบดั้งเดิมยังคงดำรงอยู่ และรูปแบบใหม่ ๆ ก็ได้ปรากฏขึ้น
ทั้งในกลุ่มประเทศโลกทางใต้และโลกทางเหนือ กระบวนการทำให้เป็นนอกระบบ (informalisation
process) ได้ปรับเปลี่ยนทั้งตลาดแรงงาน พื้นที่ของการทำงาน
และการจ้างงาน ตลอดจนสร้างความท้าทายใหม่ ๆ
ต่อวาระการพัฒนาระดับโลกในเรื่องงานที่มีคุณค่า ความยากจน และความเหลื่อมล้ำ
บทนี้จะตรวจสอบธรรมชาติและรูปแบบของเศรษฐกิจนอกระบบ โดยเน้นย้ำถึงความเชื่อมโยงกับกระบวนการทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมในปัจจุบัน เนื้อหาเริ่มต้นด้วยการทบทวนภาพรวมของมุมมองเชิงทฤษฎีกระแสหลัก (dominant theoretical perspectives) เกี่ยวกับเศรษฐกิจนอกระบบ ส่วนที่สองจะตรวจสอบพลวัตที่หลากหลายของการทำให้เป็นนอกระบบเพื่อพัฒนาวิสัยทัศน์ใหม่เกี่ยวกับเศรษฐกิจนอกระบบ ส่วนที่สามวิเคราะห์ความแตกต่างหลากหลาย (heterogeneity) ของเศรษฐกิจนอกระบบ ตามด้วยการตรวจสอบพื้นที่ของการทำงานนอกระบบ (spaces of informal work) ในส่วนที่สี่ และส่วนสุดท้ายจะสรุปธรรมชาติของเศรษฐกิจนอกระบบพร้อมทั้งเปิดประเด็นคำถามสำคัญสำหรับการศึกษาในอนาคต
ทฤษฎีว่าด้วยเศรษฐกิจนอกระบบ (Theories of informal economies)
สามารถระบุมุมมองเชิงทฤษฎีกระแสหลัก
4 ประการในการทำความเข้าใจเศรษฐกิจนอกระบบ ได้แก่: แนวคิดทวิลักษณ์ (dualist),
แนวคิดเชิงโครงสร้าง (structuralist), แนวคิดเชิงนิติธรรม
(legalist) และแนวคิดเชิงสมัครใจ (voluntarist)
มุมมองแนวคิดทวิลักษณ์
มองว่าภาคส่วนนอกระบบเป็นผลมาจากความไม่สามารถของภาคส่วนในระบบในการสร้างงานที่เพียงพอเพื่อรองรับแรงงานในเมืองที่เพิ่มสูงขึ้น
ในบริบทของการย้ายถิ่นจากชนบทสู่เมือง (rural-to-urban migration) ขนาดใหญ่
และการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ไม่เพียงพอซึ่งปรากฏในประเทศกำลังพัฒนาหลายแห่ง (Tokman,
1978) ภาคส่วนนอกระบบจึงถูกมองว่าเป็นทั้งข่ายรองรับทางสังคม (safety
net) ในยามวิกฤต และเป็นปัญหาของความยากจน การว่างงาน
และการขาดการพัฒนา
กลุ่มผู้นิยมแนวคิดทวิลักษณ์โต้แย้งว่าภาคส่วนนอกระบบแยกออกจากภาคส่วนในระบบ และมีความแตกต่างกันในแง่ของขนาดทางเศรษฐกิจ
(ขนาดเล็ก) รูปแบบการจ้างงาน (การจ้างงานตนเอง) การจัดระเบียบการผลิต
(ปัจจัยนำเข้าต่ำ เทคโนโลยีต่ำ) และผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจ (ผลิตภาพต่ำ รายได้ต่ำ) (Rakowski,
1994) โดยมีความเชื่อว่าภาคส่วนนอกระบบเป็นปัญหาชั่วคราวที่จะหมดไปในที่สุดเมื่อมีการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่เพียงพอ
มุมมองแนวคิดเชิงโครงสร้าง
มองว่าเศรษฐกิจนอกระบบเป็นผลพลอยได้จากการปรับโครงสร้างทุนนิยมร่วมสมัย (contemporary
capitalist restructuring) และเป็นวิธีการสะสมทุน (capital
accumulation) สำหรับวิสาหกิจในระบบเพื่อลดต้นทุนและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
(Castells and Portes, 1989) เศรษฐกิจนอกระบบไม่ได้แยกออกจากเศรษฐกิจในระบบ
แต่มีความเชื่อมโยงทางโครงสร้างต่อกัน
และเนื่องจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจนอกระบบยังดำรงอยู่ในภาคส่วนในระบบด้วย
แนวคิดเรื่อง "เศรษฐกิจนอกระบบ" (informal economy) จึงเข้ามาแทนที่แนวคิดเรื่อง "ภาคส่วนนอกระบบ" (informal
sector) และกลายเป็นคำที่ใช้กันอย่างแพร่หลาย
เศรษฐกิจนอกระบบไม่จำเป็นต้องเชื่อมโยงกับความยากจนเสมอไป
แต่เป็นรูปแบบเฉพาะของความสัมพันธ์ทางการผลิต (production relationship) และแรงงานในเศรษฐกิจนอกระบบมีความยากจนและไม่มั่นคง
เนื่องจากความสัมพันธ์ทางการผลิตในรูปแบบปัจจุบันเป็นการขูดรีดและถูกครอบงำโดยทุน
การทำให้เป็นนอกระบบเป็นกระบวนการของการปรับโครงสร้างทุนนิยมที่เอื้ออำนวยโดยระบอบเสรีนิยมใหม่
(neoliberal regimes) ซึ่งให้อำนาจแก่ทุนในขณะที่บั่นทอนการควบคุมโดยรัฐและอำนาจของสหภาพแรงงาน
กลุ่มผู้นิยมแนวคิดเชิงโครงสร้างโต้แย้งว่าเศรษฐกิจนอกระบบ
ในฐานะกลไกของการสะสมทุน
มีแนวโน้มที่จะเติบโตขึ้นมากกว่าที่จะลดลงพร้อมกับการขยายตัวของเศรษฐกิจทุนนิยมเสรีนิยมใหม่
(Portes, 1997)
มุมมองแนวคิดเชิงนิติธรรม
ซึ่งริเริ่มโดย de
Soto (1989) ให้ความสำคัญกับอิทธิพลของระเบียบข้อบังคับของรัฐที่มีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ
ความชอบด้วยกฎหมายหรือความเป็นในระบบ (legality/formality) ถูกพิจารณาว่าเป็นสิทธิพิเศษของผู้ที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมือง
ส่งผลให้ผู้ด้อยโอกาสถูกบีบบังคับให้เข้าสู่สภาวะนอกกฎหมายหรือความเป็นนอกระบบ (extra-legality/informality)
เพื่อหาเลี้ยงชีพ
เศรษฐกิจนอกระบบจึงเป็นการตอบสนองที่เกิดขึ้นเองโดยธรรมชาติของประชาชนต่อระเบียบข้อบังคับของรัฐที่มากเกินไปจนกีดกันพวกเขาออกจากเศรษฐกิจในระบบ
สิ่งเหล่านี้เป็นตัวแทนของพลังแห่งตลาดเสรีจากเบื้องล่าง ดังนั้น
กลุ่มผู้นิยมแนวคิดเชิงนิติธรรมจึงเน้นย้ำถึงบทบาทกระทำการ (agency) และจิตวิญญาณของผู้ประกอบการของประชาชนในเศรษฐกิจนอกระบบ
โดยสนับสนุนนโยบายการลดการควบคุมของรัฐ (deregulation) เพื่อกระตุ้นการพัฒนาเศรษฐกิจตลาด
มุมมองแนวคิดเชิงสมัครใจ
มองว่าเศรษฐกิจนอกระบบเป็นทางเลือกของแรงงานที่ตัดสินใจโดยการชั่งน้ำหนักระหว่างต้นทุนและผลประโยชน์ของการเป็นนอกระบบและในระบบ
(Maloney,
2004) แรงงานเหล่านี้แสวงหาข้อได้เปรียบของความเป็นนอกระบบ เช่น
ความยืดหยุ่น ความเป็นอิสระ และเสรีภาพ
เพื่อให้สามารถสร้างสมดุลระหว่างการหารายได้และความรับผิดชอบอื่นที่ไม่ใช่งาน (Perry
et al., 2007) ต่างจากกลุ่มผู้นิยมแนวคิดเชิงนิติธรรมที่แย้งว่าแรงงานถูกบีบให้เข้านอกระบบเนื่องจากกฎระเบียบรัฐที่มากเกินไป
กลุ่มผู้นิยมแนวคิดเชิงสมัครใจเน้นย้ำถึงความสมัครใจในการเลือก
เนื่องจากแรงงานนอกระบบได้รับประโยชน์จากความเป็นนอกระบบซึ่งมักไม่มีในภาคส่วนในระบบ
อย่างไรก็ตาม
ความเต็มใจของแรงงานนอกระบบในการเลี้ยงชีพด้วยวิธีนี้ไม่ได้หมายความว่าพวกเขาไม่ได้ใช้ชีวิตอยู่ในความยากจน
แต่มันหมายความว่าการจ้างงานในระบบที่มีให้พวกเขานั้นไม่ใช่ทางเลือกที่ดีกว่า
เมื่อพิจารณาจากขอบเขตของความพึงพอใจและข้อจำกัดที่มี
การทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบอาจเป็นการตัดสินใจที่ดีที่สุด
แม้จะมีความแตกต่างกันภายในทฤษฎีเหล่านี้
แต่ก็เริ่มมีความเข้าใจร่วมกันเกี่ยวกับธรรมชาติของเศรษฐกิจนอกระบบที่ปรากฏขึ้น
ประการแรกและสำคัญที่สุดคือ
เศรษฐกิจนอกระบบไม่ถูกมองว่าเป็นปัญหาที่มีกรอบเวลาจำกัดหรือเป็นปรากฏการณ์ชั่วคราวที่จะหายไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้พร้อมกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจอีกต่อไป
แต่มันถูกมองว่าเป็นส่วนประกอบสำคัญและเป็นคุณลักษณะภายในของกระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจทุนนิยมโลก
ประการที่สอง เศรษฐกิจนอกระบบได้รับการยอมรับว่ามีความแตกต่างหลากหลายและซับซ้อน
ดำรงอยู่ทั้งในภาคส่วนในระบบและนอกระบบ ซึ่งไม่ว่าจะเข้าถึงด้วยความสมัครใจหรือความจำเป็นโดยกลุ่มประชากรที่แตกต่างกันก็ตาม
สิ่งนี้ย่อมมีความผันแปรอย่างมากตามกาลเวลาและสถานภาพพื้นที่ (space) ประการที่สาม แม้จะไม่มีความเชื่อมโยงที่จำเป็นกับความยากจน
แต่แรงงานนอกระบบภายใต้เงื่อนไขปัจจุบันของเศรษฐกิจทุนนิยมก็ยังคงยากจนและถูกลิดรอนสิทธิในการคุ้มครองทางสังคม
สรุปย่อ
- มุมมองแนวคิดทวิลักษณ์: มองว่าภาคส่วนนอกระบบเป็นผลมาจากความไม่สามารถของภาคส่วนในระบบในการสร้างงานที่เพียงพอสำหรับแรงงานในเมืองที่เพิ่มขึ้น โดยโต้แย้งว่าเป็นปัญหาชั่วคราวที่จะหมดไปเมื่อเศรษฐกิจพัฒนา
- มุมมองแนวคิดเชิงโครงสร้าง: มองว่าเศรษฐกิจนอกระบบเป็นผลพลอยได้จากการปรับโครงสร้างทุนนิยมร่วมสมัย และเป็นวิธีการสะสมทุนของวิสาหกิจในระบบผ่านการลดต้นทุนและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
- มุมมองแนวคิดเชิงนิติธรรม: มองว่าเศรษฐกิจนอกระบบเป็นการตอบสนองที่เกิดขึ้นเองโดยธรรมชาติของประชาชนต่อระเบียบข้อบังคับของรัฐที่มากเกินไปซึ่งกีดกันพวกเขาออกจากเศรษฐกิจในระบบ
- มุมมองแนวคิดเชิงสมัครใจ: มองว่าเศรษฐกิจนอกระบบเป็นทางเลือกของแรงงานที่แสวงหาข้อได้เปรียบของความเป็นนอกระบบซึ่งมักไม่มีในเศรษฐกิจในระบบ
วิสัยทัศน์ใหม่เกี่ยวกับเศรษฐกิจนอกระบบ (A new vision of informal economies)
มุมมองคลาสสิกเกี่ยวกับการพัฒนาเศรษฐกิจ
ซึ่งอิงตามประสบการณ์ทางประวัติศาสตร์ของกลุ่มประเทศทุนนิยมก้าวหน้า
คือการที่แรงงานเคลื่อนย้ายจากภาคเกษตรกรรมเข้าสู่ภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการ
พร้อมกันนั้นก็ได้เปลี่ยนผ่านเข้าสู่ความสัมพันธ์การจ้างงานแบบรับค่าจ้าง (waged
employment relationship) ซึ่งส่งผลให้เกิดการควบคุมและมีความเป็นในระบบมากขึ้นตามลำดับ
(Heintz, 2020) ความเป็นในระบบ (Formalisation) จึงถูกพิจารณาว่าเป็นบรรทัดฐานและเป็นแนวโน้มทางประวัติศาสตร์ที่โดดเด่นภายในระบบการจ้างงาน
อย่างไรก็ตาม มุมมองต่อเส้นทางการพัฒนาดังกล่าวได้ถูกสั่นคลอนมากขึ้นจากการแพร่ขยายอย่างรวดเร็วของแรงงาน
"นอกระบบ" หรือแรงงานที่ "ไม่มั่นคง" (precarious
labour) ในกลุ่มประเทศโลกทางเหนือ Breman และ van
der Linden (2014) ยืนยันว่าบรรทัดฐานที่แท้จริงในระบบทุนนิยมโลกคือความเป็นนอกระบบและความไม่มั่นคง
ส่วนการจ้างงานในระบบ หรือที่รู้จักกันในชื่อ ความสัมพันธ์การจ้างงานมาตรฐาน (standard
employment relationship) นั้น
เป็นปรากฏการณ์ทางประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นเพียงในพื้นที่ส่วนน้อยของโลกและในช่วงระยะเวลาสั้น
ๆ เท่านั้น พวกเขาโต้แย้งว่าปรากฏการณ์ทางประวัติศาสตร์ของระบบทุนนิยมที่มีการจ้างงานในระบบเกือบเต็มตัว
ซึ่งเกิดขึ้นในโลกทางเหนือหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
จะไม่ถูกทำซ้ำในที่อื่นเสมอไป
แต่มันเป็นระบบเฉพาะที่ได้รับการสนับสนุนจากการไหลเวียนของวัตถุดิบและแรงงานจากโลกทางใต้
รวมถึงความจำเป็นทางการเมืองในการต่อสู้กับคอมมิวนิสต์ในยุคสงครามเย็น
ในความเป็นจริง วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจที่ระบบทุนนิยมตะวันตกเผชิญในช่วงต้นถึงกลางทศวรรษ
1970 และการล่มสลายของสหภาพโซเวียตในปี 1989
ได้ร่วมกันสั่นคลอนรากฐานทางเศรษฐกิจและการเมืองของการจ้างงานในระบบแบบเต็มตัว
มีข้อโต้แย้งว่านับตั้งแต่ทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา
ความเป็นนอกระบบได้กลายเป็นหลักการจัดการทั้งในการผลิตทางเศรษฐกิจและการจ้างงาน
การจ้างงานแบบรับค่าจ้างที่ได้รับการคุ้มครองลดน้อยลงและกลายเป็นแบบนอกระบบ
พร้อมกับการเติบโตอย่างรวดเร็วของงานชั่วคราว (temporary work) งานนอกเวลา (part-time work) และการจ้างงานตนเองในประเทศตะวันตก
(Rani, 2020) เส้นทางหลักที่โดดเด่นจึงกลายเป็นว่า
ไม่ใช่ทุกเศรษฐกิจในโลกทางใต้ที่กำลังมุ่งสู่การจ้างงานในระบบ แต่ในทางกลับกัน
เศรษฐกิจทุนนิยมก้าวหน้าต่างหากที่กำลังเผชิญกับกระบวนการทำให้เป็นนอกระบบ (informalisation
process) ซึ่งเป็นรูปแบบการจ้างงานหลักที่ปรากฏในโลกทางใต้มาโดยตลอด
การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ
การเมือง และสังคมนับตั้งแต่ทศวรรษ 1970
ได้รวมตัวกันกระตุ้นการขยายตัวของเศรษฐกิจนอกระบบไปทั่วโลก ประการแรก
การปรับเปลี่ยนโครงสร้างของระบบการผลิตจากแบบฟอร์ด (Fordist mass
production) ไปสู่ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านที่ยืดหยุ่น (flexible
specialisation) ได้กระตุ้นความเชื่อมโยงระหว่างเศรษฐกิจในระบบและนอกระบบ
(Chen, 2006) เพื่อลดต้นทุนและรักษาขีดความสามารถในการแข่งขันระดับโลก
บริษัทต่าง ๆ ไม่เพียงแต่จ้างงานแรงงานในลักษณะนอกระบบเท่านั้น
แต่ยังส่งมอบงานด้านการผลิตและบริการไปยังบริษัทขนาดเล็ก
ซึ่งมักจะตั้งอยู่ในส่วนอื่น ๆ ของโลกผ่านระบบการจ้างเหมาช่วง (subcontracting)
และการจัดจ้างคนภายนอก (outsourcing) ดังที่ Theodore
(2007) โต้แย้งว่า กระบวนการทำให้เป็นนอกระบบทางเศรษฐกิจได้สร้างความสัมพันธ์การจ้างงานขึ้นใหม่
และหยิบยื่นโอกาสใหม่ให้บริษัทต่าง ๆ
บรรลุขีดความสามารถในการแข่งขันผ่านการใช้แรงงานอย่างหนัก (sweating
labour) และกลยุทธ์การจำกัดต้นทุนอื่น ๆ
กระบวนการนี้ส่งผลให้งานที่ไม่ถูกควบคุม งานชั่วคราว งานนอกเวลา
และงานจ้างเหมาเพิ่มสูงขึ้นพร้อมกับการจัดจ้างคนภายนอก ในโลกทางเหนือ
กระบวนการนี้ได้รับการสนับสนุนจากการลดลงของอำนาจสหภาพแรงงานซึ่งถูกบั่นทอนโดยนโยบายเสรีนิยมใหม่
(ดูเพิ่มเติมในบทที่ 52) ยิ่งไปกว่านั้น
กระบวนการนี้ยังได้ทำลายการรวมกลุ่มเป็นสหภาพแบบดั้งเดิมของชนชั้นแรงงานที่อิงตามความสัมพันธ์การจ้างงานมาตรฐาน
ทำให้นักวิชาการหลายคนตั้งคำถามต่อแนวคิดเรื่อง "ชนชั้นแรงงาน" (working
class) ตลอดจนวิธีการปกป้องผลประโยชน์ในแบบดั้งเดิม (Breman
and van der Linden, 2014) ในความเชื่อมโยงนี้ Standing
(2011) ได้บัญญัติคำว่า "พรีแคเรียต" (precariat) โดยการหลอมรวมองค์ประกอบของคำว่า "precarious" (ไม่มั่นคง) และ "proletariat" (กรรมาชีพ)
เพื่อสร้างแนวคิดเกี่ยวกับชนชั้นแรงงานใหม่ที่ดูเหมือนจะเติบโตขึ้นในประเทศแถบยุโรป
ในปัจจุบัน คำว่า ความไม่มั่นคง (precarity) ได้กลายเป็นคำที่เปรียบเทียบได้กับความเป็นนอกระบบ
และถูกใช้เพื่ออธิบายสภาวะการทำงานและการจ้างงานที่ชั่วคราว ไม่ปลอดภัย
และไม่แน่นอนสำหรับประชากรจำนวนมากในโลกทางเหนือร่วมสมัย
โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศยุโรป
ปัจจัยสำคัญประการที่สองในการส่งเสริมความไม่มั่นคงดังกล่าวคือ
คลื่นลูกใหม่ของระบบทุนนิยมที่ขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยี
ซึ่งมีลักษณะเด่นคือการเพิ่มขึ้นของภาคบริการและเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม (platform
economies) บริษัทเทคโนโลยีอินเทอร์เน็ตที่เคยใช้แรงงานประจำในการปฏิบัติงานส่วนใหญ่
ปัจจุบันเลือกที่จะส่งมอบงานไปยังแพลตฟอร์มงานมวลชน (crowd-work platforms)
และใช้ทรัพยากรแรงงานทั่วโลกเพื่อปฏิบัติงานให้เสร็จสิ้น
หลายคนระบุว่านี่คือโมเดลธุรกิจใหม่ หรือที่เรียกว่า
กระบวนการผลิตแบบเทย์เลอร์ใหม่ (new Taylorist production process) ที่กำลังแพร่หลายทั่วโลก เนื่องจากช่วยลดต้นทุนธุรกรรม เพิ่มผลิตภาพ
และช่วยให้สามารถจ้างแรงงานที่ดีที่สุดจากทั่วโลกได้โดยการทลายข้อจำกัดด้านเวลาและพื้นที่
(Rani, 2020) การประยุกต์ใช้ปัญญาประดิษฐ์และข้อมูลขนาดใหญ่
(big data) ในวงกว้างได้เร่งเศรษฐกิจแพลตฟอร์มให้เติบโต
ส่งผลให้แรงงานบนแพลตฟอร์มดิจิทัลเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ เช่น ผู้ขับขี่ Uber
และพนักงานส่งอาหาร
การเกิดขึ่นของแพลตฟอร์มเหล่านี้อาศัยความคลุมเครือของความสัมพันธ์ทางแรงงานอย่างมาก
(Webster and Zhang, 2021) และบริษัทแพลตฟอร์มต่างพยายามลดทอนความรับผิดชอบในฐานะนายจ้างผ่านการใช้อำนาจควบคุมทางดิจิทัลแบบ
"ล่องหน" (invisible digital control) ในขณะที่ผลักภาระความขัดแย้งทางแรงงานไปให้เป็นความขัดแย้งระหว่างผู้โดยสารและคนขับ
เป็นต้น
ส่งผลให้เกิดข้อพิพาททางกฎหมายมากมายเกี่ยวกับสถานะการจ้างงานของแรงงานบนแพลตฟอร์ม
ตัวอย่างเช่น กรณีคนขับ Uber ในยุโรปตะวันตก
ในฝรั่งเศสศาลตัดสินว่าคนขับ Uber มีสถานะเป็นลูกจ้าง (salarié)
ในเบลเยียมคนขับ Uber ถูกจัดประเภทเป็น
"ผู้รับจ้างอิสระ" ทำให้กฎหมายแรงงานส่วนใหญ่ไม่สามารถบังคับใช้ได้
ขณะที่ในสหราชอาณาจักรศาลตัดสินว่าคนขับ Uber คือ
"แรงงาน" (workers) ซึ่งไม่ใช่ทั้ง
"ลูกจ้าง" และ "ผู้รับจ้างอิสระ" ตามที่ Uber เคยอ้าง
บางทีการหาทางออกที่ก้าวข้ามความเป็นทวิลักษณ์ระหว่างลูกจ้างและผู้รับจ้างอิสระอาจเป็นสิ่งที่จำเป็นสำหรับการกำหนดสถานะทางกฎหมายของแรงงานบนแพลตฟอร์ม
(Ratti, 2017) อีกปัจจัยหนึ่งที่นำไปสู่การคุ้มครองแรงงานที่อ่อนแอในเศรษฐกิจแพลตฟอร์มคือ
ความยากลำบากในการรวมกลุ่มเป็นสหภาพของแรงงาน เนื่องจากพวกเขาทำงานที่ชั่วคราว
ยืดหยุ่น และกระจัดกระจายในลักษณะแยกส่วน
เป็นผลให้แรงงานบนแพลตฟอร์มต้องเผชิญกับสภาพการทำงานที่เลวร้าย การถูกควบคุมโดยอัลกอริทึม
และรายได้ที่ไม่มั่นคงมากขึ้น
อีกปัจจัยหนึ่งที่ช่วยกระตุ้นกระบวนการทำให้เป็นนอกระบบคือการเปลี่ยนแปลงของอุปทานแรงงาน
ซึ่งมีลักษณะเด่นจากการเพิ่มขึ้นของการย้ายถิ่นและแรงงานสตรี
มีข้อโต้แย้งว่าการเติบโตของการย้ายถิ่นนำไปสู่การขยายตัวของเศรษฐกิจนอกระบบในสังคมผู้รับผู้ย้ายถิ่น
(Visser
and Guarnizo, 2017, Huang et al., 2020) เนื่องจากผู้ย้ายถิ่นระหว่างประเทศและภายในประเทศส่วนใหญ่
โดยเฉพาะกลุ่มที่เข้าเมืองอย่างผิดกฎหมาย
ไม่มีสถานะความเป็นพลเมืองที่สมบูรณ์ในสังคมปลายทาง
พวกเขาจึงมีแนวโน้มที่จะทำงานนอกระบบและกลายเป็นแรงงานราคาถูกสำหรับระบบทุนนิยมโลก
ผู้ย้ายถิ่นเข้ามาเติมเต็มช่องว่างระหว่างการขาดแคลนแรงงานท้องถิ่นในงานระดับล่างและความต้องการที่เพิ่มขึ้นของนายจ้างสำหรับแรงงานที่มีความยืดหยุ่นในราคาต่ำ
ภายใต้บริบทของการแข่งขันด้านต้นทุนที่รุนแรงขึ้น (Peck and Theodore,
2012) การย้ายถิ่นถูกมองว่ามีส่วนช่วยกระตุ้นความเป็นนอกระบบในท้องถิ่น
เนื่องจากความคงอยู่ของแรงงานย้ายถิ่นในเศรษฐกิจนอกระบบจะไปลดทอนอำนาจต่อรองของอุปทานแรงงานในประเทศ
และอาจผลักให้แรงงานท้องถิ่นต้องเข้าสู่การทำงานนอกระบบเสียเอง (Bohn,
2010) ข้อโต้แย้งเหล่านี้ทำให้นักวิชาการเรียกร้องให้หันมาให้ความสนใจกับความเชื่อมโยงระหว่างการย้ายถิ่นถิ่นฐาน
ความเป็นนอกระบบ และความเสื่อมโทรมทางสังคม
รวมถึงความซับซ้อนทางภูมิศาสตร์ที่ปรากฏทั่วโลก (Visser and Guarnizo,
2017)
การมีส่วนร่วมที่เพิ่มขึ้นของสตรีในตลาดแรงงานยังได้รับการระบุว่ามีส่วนช่วยในการขยายตัวของเศรษฐกิจนอกระบบ
องค์การแรงงานระหว่างประเทศระบุว่า
ยิ่งอัตราการมีส่วนร่วมของสตรีในตลาดแรงงานสูงขึ้นเท่าใด
สัดส่วนของการจ้างงานนอกระบบต่อการจ้างงานสตรีทั้งหมดก็จะยิ่งสูงขึ้นเท่านั้น (ILO, 2018) แม้ว่าในระดับโลกการจ้างงานนอกระบบจะเป็นแหล่งงานของผู้ชายมากกว่าผู้หญิง
แต่ในประเทศมากกว่าร้อยละ 55
พบว่ามีสัดส่วนของผู้หญิงในการจ้างงานนอกระบบสูงกว่าผู้ชาย
โดยเฉพาะในประเทศที่มีรายได้ต่ำและรายได้ปานกลางระดับล่าง (ibid) ตัวอย่างเช่นในแอฟริกา พบว่าร้อยละ 89.7
ของสตรีที่ทำงานอยู่ในระบบการจ้างงานนอกระบบ เมื่อเทียบกับผู้ชายที่ร้อยละ 82.7
(ibid) ในการทำความเข้าใจว่าเหตุใดสตรีจึงมีแนวโน้มที่จะทำงานนอกระบบมากกว่า
สามารถพิจารณาได้จาก 3 ปัจจัยหลัก:
การเลือกปฏิบัติทางเพศในตลาดแรงงาน
ความต้องการแรงงานสตรีในงานที่มีลักษณะเฉพาะของผู้หญิง (feminised work) เช่น งานบริการในบ้านและงานดูแล (ดูเพิ่มเติมในบทที่ 36) และความต้องการที่จะสร้างสมดุลระหว่างงานและความรับผิดชอบต่อครอบครัว (Huang
et al., 2018) ปัจจัยประการที่สามหมายถึงการที่สตรีมักทำงานนอกระบบเพื่อความยืดหยุ่นที่ช่วยให้พวกเขาสามารถดูแลครอบครัวไปพร้อมกับการหารายได้
ในสภาวะที่ขาดแคลนงานในระบบที่ดีและเหมาะสมสำหรับพวกเขา (รูปที่ 34.1) แรงงานสตรีนอกระบบมักพบได้ในภาคส่วนต่างๆ เช่น งานบริการในบ้าน
การทำงานที่บ้าน หรือการช่วยงานในครอบครัว (Chen, 2016) การทำให้การจ้างงานนอกระบบกลายเป็นเรื่องของผู้หญิง
(feminisation of informal employment) และการทำให้การจ้างงานของสตรีเป็นนอกระบบ
ได้ดึงความสนใจไปที่ความสัมพันธ์ระหว่างความเป็นนอกระบบ ความยากจน และความเหลื่อมล้ำทางเพศ
ซึ่งกลายเป็นประเด็นหลักที่องค์กรระดับโลกอย่าง WIEGO (Women in Informal
Employment: Globalizing and Organizing) ให้ความสำคัญ
รูปที่ 34.1 แม่ค้ากำลังทำขนมแพนเค้กโดยมีทารกสะพายอยู่บนหลังที่หน้าศูนย์นิทรรศการพาโจว
(Pazhou Exhibition Centre) เมืองกวางโจว ประเทศจีน
ที่มา: ภาพโดย Gengzhi Huang
สรุปย่อ
- เศรษฐกิจนอกระบบเป็นส่วนประกอบสำคัญของกระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจทุนนิยมโลก มากกว่าที่จะเป็นเพียงปรากฏการณ์ชั่วคราวที่จะหายไปพร้อมกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ
- การปรับเปลี่ยนโครงสร้างของระบบการผลิตจากแบบฟอร์ดไปสู่ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านที่ยืดหยุ่น นำไปสู่การเติบโตของเศรษฐกิจนอกระบบ การทำให้เป็นนอกระบบเป็นกลยุทธ์ที่บริษัทใช้เพื่อลดต้นทุนและบั่นทอนอำนาจของสหภาพแรงงาน
- เศรษฐกิจทุนนิยมที่ขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยี ซึ่งมีลักษณะเด่นคือการเพิ่มขึ้นของภาคบริการและเทคโนโลยีแพลตฟอร์ม ได้เร่งกระบวนการทำให้เศรษฐกิจเป็นนอกระบบโดยดึงแรงงานเข้าสู่การทำงานที่ชั่วคราว ยืดหยุ่น และกระจัดกระจายมากขึ้น
- การเพิ่มขึ้นของแรงงานย้ายถิ่นและแรงงานสตรีมีส่วนช่วยในการขยายตัวของเศรษฐกิจนอกระบบ นักวิชาการได้เรียกร้องให้หันมาสนใจความเชื่อมโยงระหว่างความเป็นนอกระบบกับการย้ายถิ่นถิ่นฐาน ความเหลื่อมล้ำทางเพศ ความเสื่อมโทรมทางสังคม และความยากจน
ความแตกต่างหลากหลายของเศรษฐกิจนอกระบบ (Heterogeneity of informal economies)
เศรษฐกิจนอกระบบทั่วโลกมีความซับซ้อนและแปรผันไปตามกาลเวลาและสถานที่
ภูมิทัศน์ของงานนอกระบบในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งสามารถมองได้ว่าเป็นผลลัพธ์จากการเชื่อมโยงทางภูมิศาสตร์
(geographical
coupling) ของระบบเศรษฐกิจ การเมือง สังคม
และวัฒนธรรมท้องถิ่นภายใต้สภาวการณ์ทางประวัติศาสตร์ที่เฉพาะเจาะจง
ระบบเศรษฐกิจท้องถิ่นและปฏิสัมพันธ์ที่มีต่อเศรษฐกิจโลกในเวลาต่อมา
เป็นตัวกำหนดโครงสร้างและรูปแบบของเศรษฐกิจนอกระบบเป็นส่วนใหญ่
ความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญระหว่างสัดส่วนของการจ้างงานนอกระบบในประเทศพัฒนาแล้ว
กับประเทศกำลังพัฒนาและประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่
บ่งชี้ถึงสหสัมพันธ์ระหว่างระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและเศรษฐกิจนอกระบบ (ILO,
2018)
ระบบการเมืองมักเป็นตัวกำหนดกรอบและบริบทสำหรับความเป็นไปได้ของความเป็นนอกระบบ
รวมถึงหล่อหลอมรูปแบบและเส้นทางการพัฒนา
โดยการกำหนดว่าสิ่งใดคือนอกระบบและสิ่งใดไม่ใช่
และรูปแบบใดของความเป็นนอกระบบที่จะรุ่งเรืองหรือถดถอย (Roy, 2005) ทว่าความสัมพันธ์นี้ไม่มีความตายตัว ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ
ระบบการเมืองที่เคยกำหนดให้เศรษฐกิจนอกระบบบางประเภทผิดกฎหมาย
อาจเปลี่ยนมาเป็นการยอมรับและอนุญาตให้ดำเนินการได้เพื่อแก้ไขปัญหาการว่างงาน (Xue
and Huang, 2015) ตัวอย่างเช่น ในบริบทหลังการแพร่ระบาด
รัฐบาลจีนได้ยกเลิกข้อห้ามเกี่ยวกับการขายของริมถนนแบบนอกระบบเพื่อบรรเทาปัญหาการว่างงาน
นอกจากนี้ พารามิเตอร์ทางสังคมและวัฒนธรรม เช่น อุปทานของแรงงานย้ายถิ่น
ลักษณะของลำดับชั้นทางเชื้อชาติและชาติพันธุ์ และอคติทางสังคมต่องานของสตรี
ต่างก็มีส่วนทำให้เกิดความแตกต่างทางภูมิศาสตร์ของเศรษฐกิจนอกระบบในแต่ละท้องถิ่น
เมื่อพิจารณาถึงปฏิสัมพันธ์ของปัจจัยท้องถิ่นที่แปรผันเหล่านี้ ขนาด โครงสร้าง
และประเภทของเศรษฐกิจนอกระบบในส่วนต่างๆ ของโลกจึงอาจแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ
เพื่อตระหนักถึงความหลากหลายของเศรษฐกิจนอกระบบ นักวิชาการได้พยายามพัฒนาแบบจำลองสำหรับวิเคราะห์องค์ประกอบของระบบดังกล่าว วิธีการทั่วไปคือการแบ่งการจ้างงานนอกระบบออกเป็นการจ้างงานตนเอง (self-employment) และการจ้างงานแบบรับค่าจ้าง (wage employment) ซึ่งสามารถแบ่งย่อยออกเป็นหลายหมวดหมู่ตามสถานภาพการจ้างงาน (Chen, 2016) การจ้างงานตนเองรวมถึง นายจ้างในวิสาหกิจนอกระบบ แรงงานในวิสาหกิจนอกระบบ ผู้ช่วยงานในครอบครัว และสมาชิกของสหกรณ์ผู้ผลิตนอกระบบ การจ้างงานตนเองเติบโตขึ้นพร้อมกับการเปลี่ยนผ่านจากยุคอุตสาหกรรมนิยมไปสู่ยุคหลังอุตสาหกรรมในประเทศพัฒนาแล้ว และได้รับการสนับสนุนในประเทศเหล่านี้ในฐานะพฤติกรรมที่เป็นเหตุเป็นผลของผู้ประกอบการ ส่วนการจ้างงานนอกระบบแบบรับค่าจ้าง หมายถึง ลูกจ้างที่ได้รับการว่าจ้างโดยไม่มีการเข้าถึงการคุ้มครองทางสังคมจากบริษัทในระบบหรือนอกระบบ หรือในฐานะแรงงานรับจ้างในครัวเรือน พวกเขารวมถึง ลูกจ้างของวิสาหกิจนอกระบบ แรงงานรับจ้างรายวัน (casual labourers) (ดูรูปที่ 34.2) แรงงานชั่วคราวหรือแรงงานนอกเวลา แรงงานในบ้านที่ได้รับค่าจ้าง แรงงานสัญญาจ้าง และแรงงานผลิตสินค้าที่บ้าน (industrial outworkers/homeworkers) การเปลี่ยนผ่านสู่ความยืดหยุ่น (flexible turn) ของการสะสมทุนในช่วงที่ผ่านมา นำไปสู่การเพิ่มขึ้นของการจ้างงานนอกระบบแบบรับค่าจ้าง ซึ่งในบริบทของประเทศพัฒนาแล้วได้เข้ามาแทนที่การจ้างงานถาวรและแบบเต็มเวลา
รูปที่ 34.2 แรงงานกำลังรอสัญญาจ้างงานรายวันในเขตอุตสาหกรรมของเมืองเซินเจิ้น
ประเทศจีน
ที่มา: ภาพโดย Gengzhi Huang
แนวทางที่ละเอียดลออขึ้นคือ แบบจำลองการแบ่งส่วนย่อยหลายระดับ (multi-segmented model) ที่พัฒนาโดยเครือข่ายวิจัยระดับโลก WIEGO ซึ่งจำแนกการจ้างงานนอกระบบออกเป็น 6 ประเภทตามสถานภาพการจ้างงาน เพศ รายได้เฉลี่ย และความเสี่ยงต่อความยากจน (Chen, 2016) หมวดหมู่เหล่านี้ประกอบด้วย นายจ้างในวิสาหกิจนอกระบบ, แรงงานรับจ้างนอกระบบประจำ, ผู้ประกอบการอิสระ (own account operators), แรงงานรับจ้างนอกระบบรายวัน, แรงงานผลิตสินค้าที่บ้าน และผู้ช่วยงานในครอบครัว (ดูรูปที่ 34.3) แบบจำลองนี้ก่อตั้งขึ้นบนความเชื่อมโยงระหว่างความเป็นนอกระบบ เพศ และความยากจน และเน้นย้ำถึงธรรมชาติที่แตกต่างหลากหลายของการจ้างงานนอกระบบ โดยเฉพาะในแง่ของรายได้ทางเศรษฐกิจและความเสี่ยง ดังที่แสดงในรูปที่ 34.3 ความเสี่ยงในการเป็นครัวเรือนยากจนจะเพิ่มสูงขึ้นและรายได้เฉลี่ยจะลดต่ำลงเมื่อแรงงานเคลื่อนย้ายลงสู่สถานภาพการจ้างงานที่ต่ำลง ผู้ชายมีแนวโน้มที่จะเป็นนายจ้างในส่วนบนสุด ในขณะที่ผู้หญิงมีแนวโน้มที่จะเป็นแรงงานผลิตสินค้าที่บ้านและผู้ช่วยงานในครอบครัวที่ไม่ได้รับค่าจ้างในส่วนล่างสุด ดังนั้น แม้ว่าความเป็นนอกระบบมักจะเกี่ยวข้องกับรายได้ที่ต่ำ แต่ควรให้ความสำคัญกับความเหลื่อมล้ำภายใน (internal inequality) ในแง่ของช่องว่างรายได้ที่สำคัญซึ่งดำรงอยู่ระหว่างแรงงานนอกระบบด้วยกัน แบบจำลองของ WIEGO ให้แนวทางที่เป็นประโยชน์สำหรับการตรวจสอบความเหลื่อมล้ำภายในของความเป็นนอกระบบ และความสัมพันธ์ที่ซับซ้อนระหว่างความเป็นนอกระบบ เพศ และความยากจน ความแตกต่างหลากหลายนี้บ่งชี้ว่าการสนับสนุนทางนโยบายจำเป็นต้องมีความแตกต่างกัน เพื่อพิจารณาถึงการแบ่งส่วนของแรงงานนอกระบบในระบบเศรษฐกิจ
รูปที่ 34.3 แบบจำลองการแบ่งส่วนย่อยหลายระดับของการจ้างงานนอกระบบของ WIEGO
ที่มา: Chen 2016, วาดใหม่โดย Gengzhi Huang
สรุปย่อ
- ภูมิทัศน์ของงานนอกระบบมีความแตกต่างกันในแต่ละพื้นที่
และควรมองว่าเป็น "ส่วนผสม" (cocktail) ของปฏิสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยทางเศรษฐกิจ
การเมือง สังคม และวัฒนธรรมท้องถิ่นภายใต้สภาวการณ์ทางประวัติศาสตร์ที่เฉพาะเจาะจง
- เศรษฐกิจนอกระบบมีความแตกต่างหลากหลายภายในในแง่ของรูปแบบ
การจ้างงานนอกระบบสามารถจำแนกออกเป็น 6 ประเภทตามสถานภาพการจ้างงาน
เพศ รายได้เฉลี่ย และความเสี่ยงต่อความยากจน ได้แก่ นายจ้างในวิสาหกิจนอกระบบ,
แรงงานรับจ้างนอกระบบประจำ, ผู้ประกอบการอิสระ,
แรงงานรับจ้างนอกระบบรายวัน, แรงงานผลิตสินค้าที่บ้าน
และผู้ช่วยงานในครอบครัว
พื้นที่ของการทำงานนอกระบบ (Spaces of informal work)
การขยายตัวของเศรษฐกิจนอกระบบได้ปรับเปลี่ยนโฉมหน้าของพื้นที่การทำงานและการจ้างงาน
โดยทั่วไปแล้ว สถานที่ทำงานในระบบการจ้างงานแบบทางการหรือมาตรฐานจะเป็นกรรมสิทธิ์ของนายจ้าง
โดยแรงงานทั้งหมดจะรวมตัวกันอยู่ในพื้นที่ทำงานที่มีการจัดระเบียบและเป็นระบบ
ในทางตรงกันข้าม สถานที่ทำงานของงานนอกระบบมีความหลากหลายมากกว่า กระจัดกระจาย
และไม่มีการจัดระเบียบ พื้นที่เหล่านั้นไม่จำเป็นต้องเป็นของนายจ้าง
และการทำงานนอกระบบสามารถเกิดขึ้นได้ทั้งในพื้นที่ส่วนบุคคลและพื้นที่สาธารณะ
ในความเป็นจริง เมื่อพิจารณาจากลักษณะเฉพาะของสถานที่ทำงานสำหรับงานนอกระบบ
"สถานที่ทำงาน" (place of work) จึงถูกนำมาใช้เป็นดัชนีชี้วัดสำคัญในการระบุและจำแนกประเภทของแรงงานนอกระบบ
(Chen, 2020) อย่างไรก็ตาม
พื้นที่ของงานนอกระบบมิได้เป็นอิสระหรือถูกตัดขาดจากระบบเศรษฐกิจในระบบและภูมิศาสตร์ของระบบดังกล่าว
แต่อยู่ในลักษณะที่เชื่อมโยงกันในหลากหลายรูปแบบ
ขึ้นอยู่กับประเภทของงานที่กำลังพิจารณา ซึ่งกรณีศึกษา 3
ตัวอย่างต่อไปนี้จะช่วยให้เห็นภาพชัดเจนขึ้น
ตัวอย่างแรกคือ พื้นที่ทำงานที่กำลังเกิดขึ้นใหม่ของแรงงานที่ทำงานที่บ้าน (home-based workers) ซึ่งผลิตสินค้าและบริการภายในบ้านของตนเอง (รูปที่ 34.4) แรงงานกลุ่มนี้มักไม่ปรากฏในสถิติการจ้างงานอย่างเป็นทางการ แม้ว่าพวกเขาจะมีสัดส่วนสูงในการจ้างงานในเมืองของประเทศกำลังพัฒนาหลายแห่งในเอเชีย แอฟริกา และละตินอเมริกา (Chen and Sinha, 2016) แรงงานที่ทำงานที่บ้านมี 2 ประเภท คือ ผู้จ้างงานตนเองที่ทำงานอิสระ และแรงงานรับจ้างเหมาช่วงที่ทำงานให้ผู้อื่น ขณะที่ผู้จ้างงานตนเองส่วนใหญ่ผลิตเพื่อตลาดในท้องถิ่น แรงงานรับจ้างเหมาช่วงกลับฝังตัวอยู่ในห่วงโซ่คุณค่าระดับโลกและระดับประเทศ (ibid – ดูเพิ่มเติมในบทที่ 35) แรงงานรับจ้างเหมาช่วงที่ทำงานที่บ้านมักมีอำนาจต่อรองน้อย และต้องแบกรับต้นทุนและความเสี่ยงส่วนใหญ่ที่ถูกผลักภาระลงมาจากบริษัทขนาดใหญ่และผู้จัดหาวัตถุดิบ แรงงานที่ทำงานที่บ้านจำนวนมากอาศัยและทำงานในชุมชนนอกระบบ (informal settlements) ที่มีโครงสร้างพื้นฐานพื้นฐานเพียงน้อยนิดหรือไม่เลย รวมถึงน้ำ ประปา และไฟฟ้า (ibid) ตัวอย่างเช่นในประเทศจีน แรงงานที่ทำงานที่บ้านจำนวนมากเป็นผู้ย้ายถิ่นจากชนบทที่อาศัยอยู่ใน "หมู่บ้านในเมือง" (chengzhongcun) ซึ่งมืดทึบและแออัดแต่มีค่าเช่าถูกและมีการควบคุมน้อย ชุมชนนอกระบบเช่นหมู่บ้านในเมืองเหล่านี้ ได้กลายเป็นทำเลที่เอื้อต่อการสะสมทุนที่ยืดหยุ่น (flexible capital accumulation) เนื่องจากเป็นพื้นที่ต้นทุนต่ำสำหรับการผลิตและการผลิตซ้ำทางสังคม (social reproduction) ด้วยที่พักราคาถูกและบริการโครงสร้างพื้นฐานขั้นต่ำ เมื่อมองจากมุมนี้ ชุมชนนอกระบบจึงเป็นผลผลิตทางพื้นที่ (spatial outcome) ส่วนหนึ่งของความเชื่อมโยงระหว่างการผลิตนอกระบบและการผลิตในระบบทุนนิยมแบบทางการ
รูปที่ 34.4 แรงงานที่ทำงานที่บ้านกำลังเย็บผ้าในหมู่บ้านในเมืองของเมืองกวางโจว
ประเทศจีน
ที่มา: ภาพโดย Gengzhi Huang
พื้นที่ใหม่ของงานนอกระบบกำลังเกิดขึ้นพร้อมกับการเติบโตของ เศรษฐกิจแพลตฟอร์ม (platform economies) แพลตฟอร์มได้ค่อยๆ แทรกซึมเข้าสู่เกือบทุกภาคส่วนของเศรษฐกิจและสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ประเภท ได้แก่ แพลตฟอร์มที่ให้บริการและผลิตภัณฑ์แก่ผู้ใช้รายบุคคล เช่น โซเชียลมีเดีย, แพลตฟอร์มที่อำนวยความสะดวกในการแลกเปลี่ยนสินค้าและบริการ เช่น อีคอมเมิร์ซ และแพลตฟอร์มที่ประสานงานการแลกเปลี่ยนแรงงานระหว่างผู้ให้บริการและผู้ใช้ รวมถึงแพลตฟอร์มแรงงานดิจิทัล เช่น Uber (Pollio, 2021) เศรษฐกิจแพลตฟอร์มเป็นรูปแบบการผลิตแบบ "ศูนย์กลาง-ส่วนปลาย" (centre-periphery) โดยมีการผสมผสานระหว่างแรงงานทักษะสูงและปัจจัยการผลิตฐานความรู้ที่ศูนย์กลาง ส่วนแรงงานระดับล่าง (subaltern workers) ที่ทำงานโดยตรงกับผู้บริโภคจะอยู่ที่ส่วนปลาย ซึ่งส่วนใหญ่ทำงานในลักษณะนอกระบบ ยืดหยุ่น และเป็นงานที่กระจัดกระจาย พื้นที่ของงานนอกระบบในเศรษฐกิจแพลตฟอร์มจึงมีลักษณะกระจัดกระจาย แยกส่วน และเคลื่อนที่ได้ ตัวอย่างเช่น พนักงานส่งอาหารที่ต้องขับรถไปมาตามท้องถนนในเมืองเพื่อปฏิบัติภารกิจที่ได้รับมอบหมายจากแพลตฟอร์มตามอัลกอริทึมที่กำหนด (ดูรูปที่ 34.5) ซึ่งแตกต่างอย่างสิ้นเชิงจากพื้นที่ทำงานในโรงงาน สำนักงาน ร้านค้า หรือร้านอาหารที่มีขอบเขตทางพื้นที่ชัดเจนและถูกควบคุมโดยนายจ้าง ปัจจุบันจึงมีความจำเป็นเร่งด่วนในการทำความเข้าใจการจัดระเบียบและการควบคุมพื้นที่ทำงานของงานนอกระบบบนฐานแพลตฟอร์ม รวมถึงผลกระทบที่มีต่อชีวิตของแรงงาน
รูปที่ 34.5พนักงานส่งอาหารกำลังรอรับคำสั่งซื้ออาหารจากแพลตฟอร์ม Meituan ณ ลานฮัวเฉิง เมืองกวางโจว ประเทศจีน
ที่มา: ภาพโดย Gengzhi Huang
พื้นที่งานนอกระบบประเภทที่สามที่เห็นได้ชัดคือ การขายของริมถนน (street vending) ซึ่งเป็นส่วนหลักของเศรษฐกิจนอกระบบในหลายประเทศของโลกทางใต้ การดำรงชีพของพ่อค้าแม่ค้าริมถนนพึ่งพาการเข้ายึดใช้พื้นที่สาธารณะ (appropriation of public spaces) โดยเฉพาะพื้นที่ใจกลางเมืองที่สำคัญและย่านประวัติศาสตร์ซึ่งทำกำไรได้มากกว่า อย่างไรก็ตาม ในหลายเมือง พื้นที่สาธารณะถูกปรับปรุงให้สวยงามและรักษาความปลอดภัยโดยเจ้าหน้าที่เมือง เพื่อสร้างภาพลักษณ์เมืองที่ทันสมัยและระดับโลกเพื่อดึงดูดนักลงทุนและนักท่องเที่ยวจากทั่วโลก นิยามและการใช้งานพื้นที่สาธารณะที่ขัดแย้งกันนี้มักนำไปสู่การทำให้การขายของริมถนนกลายเป็นเรื่องผิดกฎหมาย และเกิดความขัดแย้งระหว่างรัฐกับผู้ค้า ในประเทศแถบละตินอเมริกา พ่อค้าแม่ค้าริมถนนมีการรวมกลุ่มเพื่อปกป้องพื้นที่ทำงานของตน แต่ในประเทศอื่นๆ เช่น จีน ผู้ค้าที่ไม่มีการรวมกลุ่มทำได้เพียงใช้กลวิธี (tactics) ในการเคลื่อนที่ตลอดเวลาในลักษณะส่วนบุคคลเพื่อต่อสู้กับการควบคุมพื้นที่ที่เพิ่มขึ้นของรัฐ ในกรณีของการขายของริมถนน พื้นที่ของงานนอกระบบจึงเป็นพื้นที่แห่งความขัดแย้ง การต่อต้าน และความรุนแรง ซึ่งทำให้นักวิชาการตั้งคำถามถึงความสมเหตุสมผลของการผังเมืองสมัยใหม่ ทั้งนี้ การขายของริมถนนและประเด็นการใช้รวมถึงการควบคุมพื้นที่สาธารณะได้กลายเป็นวัตถุประสงค์เฉพาะที่องค์กรอย่าง ILO และ WIEGO ให้ความสนใจ
สรุปย่อ
- สถานที่ทำงานของงานนอกระบบมีความหลากหลาย กระจัดกระจาย และไม่มีการจัดระเบียบมากกว่างานในระบบ โดยมักจะไม่ใช่กรรมสิทธิ์ของนายจ้างและเกิดขึ้นได้ทั้งในพื้นที่ส่วนตัวและพื้นที่สาธารณะ
- พื้นที่ของงานนอกระบบเชื่อมโยงกับระบบเศรษฐกิจและระบบพื้นที่ในระบบในหลากหลายรูปแบบ ขึ้นอยู่กับประเภทของงานที่พิจารณา
- พื้นที่ของงานนอกระบบมักไม่ได้รับการคุ้มครองและไม่มีความปลอดภัย อีกทั้งยังตกอยู่ภายใต้การควบคุมและการรบกวนโดยรัฐ จนอาจกลายเป็นพื้นที่แห่งการต่อต้านและความขัดแย้ง
สรุปท้ายบท
ในปัจจุบัน
เศรษฐกิจนอกระบบได้กลายเป็นส่วนประกอบสำคัญของระบบเศรษฐกิจแบบโลกาภิวัตน์และเสรีนิยมใหม่
(neoliberal
economies) หลักฐานที่เพิ่มมากขึ้นชี้ให้เห็นว่าเศรษฐกิจนอกระบบไม่ใช่ปรากฏการณ์ชั่วคราวที่จะเลือนหายไปพร้อมกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ
แต่เป็นส่วนประกอบพื้นฐานของเศรษฐกิจทุนนิยม
โดยมีการขยายตัวไปพร้อมกับกระบวนการโลกาภิวัตน์ การลดการควบคุม (deregulation)
และการสร้างความยืดหยุ่น (flexibilisation) ทางเศรษฐกิจ
ซึ่งมีนโยบายเสรีนิยมใหม่เป็นฐานรากสนับสนุนทางการเมือง (ดูเพิ่มเติมในบทที่ 52)
การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีมีส่วนช่วยในการสร้างงานนอกระบบรูปแบบใหม่ๆ
เพื่อให้ทุนสามารถใช้ประโยชน์จากทรัพยากรแรงงานทั่วโลกในลักษณะที่ยืดหยุ่นมากขึ้น
ขณะที่การเติบโตของการย้ายถิ่นและแรงงานสตรีเป็นปัจจัยที่รักษาอุปทานแรงงานราคาถูกและขาดการคุ้มครองให้แก่กระบวนการทำให้เศรษฐกิจเป็นนอกระบบ
ธรรมชาติของเศรษฐกิจนอกระบบสามารถทำความเข้าใจได้ดีที่สุดผ่านการเชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างพลวัตทางเศรษฐกิจ
การเมือง เทคโนโลยี และสังคมในรูปแบบต่างๆ
ภายใต้บริบททางประวัติศาสตร์และภูมิศาสตร์ที่แตกต่างกัน
ความแพร่หลายของกระบวนการทำให้เป็นนอกระบบได้ท้าทายสมมติฐานเดิมที่ว่า
"ความเป็นในระบบ" (formalisation) คือบรรทัดฐานและแนวโน้มหลักของการจ้างงาน
อีกทั้งยังเผยให้เห็นความจำเป็นในการสร้างพื้นที่ให้แก่
"ความเป็นนอกระบบ" (informality) ในการสร้างทฤษฎีว่าด้วยงานและการจ้างงานภายใต้ระบบทุนนิยมโลก
เหนือสิ่งอื่นใด
เศรษฐกิจนอกระบบมีความแตกต่างหลากหลาย (heterogeneous) งานวิจัยจึงควรให้ความสำคัญกับความซับซ้อนและความหลากหลายของพลวัต
รูปแบบ และผลกระทบในบริบทที่แตกต่างกัน
การเติบโตของเศรษฐกิจนอกระบบถูกกำหนดโดยปัจจัยทางการเมือง เศรษฐกิจ
และสังคมในระดับท้องถิ่น
รวมถึงความเชื่อมโยงกับกระบวนการระดับโลกที่เป็นทางการมากกว่า ควรมีการให้ความสนใจในประเด็นที่ว่า
ปัจจัยพหุคูณเหล่านี้รวมตัวกันเพื่อสร้างเงื่อนไขให้เกิดเศรษฐกิจนอกระบบได้อย่างไร
มีรูปแบบใหม่ๆ ของความเป็นนอกระบบใดที่ถูกสร้างขึ้น และพื้นที่ใหม่ๆ
ของงานนอกระบบใดที่ถือกำเนิดขึ้น ซึ่งความเชื่อมโยงระหว่างการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี
(เช่น เศรษฐกิจแพลตฟอร์ม) กับความเป็นนอกระบบ, การย้ายถิ่นกับความเป็นนอกระบบ
และการจ้างงานที่สัมพันธ์กับเพศสภาพ (gendered employment) กับความเป็นนอกระบบ
เป็นแนวทางสามประการในการสืบเสาะหาคำตอบสำหรับคำถามดังกล่าว
นอกจากนี้
ควรให้ความสำคัญกับผลกระทบที่หลากหลายของกระบวนการทำให้เป็นนอกระบบ
แม้ว่าเศรษฐกิจนอกระบบจะสร้างโอกาสในการทำงานให้กับผู้คน
แต่มันก็นำไปสู่การเสื่อมถอยของสภาพการทำงาน รายได้ และสวัสดิการทางสังคม
รวมถึงการบั่นทอนอำนาจต่อรองของแรงงานด้วย คำถามสำคัญที่ต้องตรวจสอบเพื่อยับยั้งแนวโน้มความเหลื่อมล้ำที่รุนแรงในปัจจุบัน
และเพื่อเปิดโอกาสให้เกิดการจ้างงานที่มีคุณค่า (decent employment) รวมถึงการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ครอบคลุม (inclusive economic
growth) คือ ความเป็นนอกระบบ ความยากจน ความไม่มั่นคง
และความเหลื่อมล้ำมีความสัมพันธ์ระหว่างกันอย่างไรและภายใต้เงื่อนไขใด
และแรงงานนอกระบบจะสามารถรวมกลุ่มหรือได้รับการเสริมสร้างอำนาจ (empowered)
ได้อย่างไร
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น